Baustelle, symbolisiert die Kohäsions- und Strukturpolitik Europas; Quelle: istockphoto.com/graemenicholson

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Die Kohäsions- und Strukturpolitik ist einer der zentralen Politikbereiche der Europäischen Union. Mit ihren Investitions- und Strukturfonds (ESI-Fonds) trägt die Europäische Union zur Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts der Union bei und fördert dabei Wachstum und Beschäftigung insbesondere in den Regionen mit Entwicklungsrückstand (sogenannte „strukturschwache Regionen“). Etwa ein Drittel der Haushaltsmittel der EU werden dafür eingesetzt. Für die laufende Förderperiode 2021-2027 stehen für die ESI-Fonds europaweit rund 392 Milliarden Euro zur Verfügung. Damit ist die EU-Kohäsionspolitik nicht nur die wichtigste Investitionspolitik der EU, sondern auch Ausdruck der Solidarität der EU und ihrer Mitgliedstaaten.

Ziele und Aufgaben

Die Kohäsions- und Strukturpolitik ist ein Teilbereich der allgemeinen Wirtschaftspolitik. Ihre Aufgabe ist es insbesondere, strukturschwachen Regionen dabei zu helfen, Standortnachteile abzubauen und Anschluss an die allgemeine Wirtschaftsentwicklung zu halten. Mit den Mitteln der ESI-Fonds sollen Europas Regionen und Städte wettbewerbsfähiger werden. Es entstehen neue Arbeitsplätze, die nachhaltige Entwicklung und die Verbesserung der Lebensqualität der EU-Bürger wird gefördert. Die EU-Kohäsions- und Strukturpolitik ergänzt dabei die nationale Regionalpolitik. Sie stellt außerdem das Gegenstück zur Konjunkturpolitik dar, die sich mit der aktuellen wirtschaftspolitischen Lage - mit konjunkturellen Schwankungen - befasst.

Die Instrumente der europäischen Kohäsions- und Strukturpolitik werden in der neuen Förderperiode 2021-2027 entscheidend dazu beitragen, in den folgenden fünf politischen Zielen Fortschritte zu erzielen:

  1. ein "intelligenteres Europa" durch Innovation, Digitalisierung, wirtschaftlichen Wandel sowie die Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen;
  2. ein "grüneres, CO2-freies Europa", das in die Energiewende, die Anpassung an den Klimawandel, Kreislaufwirtschaft, den Erhalt der Biodiversität und grüne Infrastruktur sowie den Schutz der Umwelt investiert;
  3. ein "stärker vernetztes Europa" mit strategischen Verkehrs- und Digitalnetzen;
  4. ein "sozialeres Europa", das hochwertige Arbeitsplätze, Bildung, Qualifizierung, soziale Inklusion und den gleichberechtigten Zugang zu medizinischer Versorgung und einen nachhaltigen Tourismus unterstützt;
  5. ein "bürgernäheres Europa", das eine nachhaltige integrierte Stadt- und Regionalentwicklung und lokal geführte Entwicklungsstrategien sowie unter anderem das Naturerbe fördert.“

Die europäische Strukturpolitik ist damit auch ein wichtiges Instrument zur Umsetzung des sog. Green Deals in den Mitgliedstaaten.

Bei der europäischen Kohäsions- und Strukturpolitik handelt es sich um einen sehr konkreten Politikbereich, der im Ergebnis zahlreiche positive Auswirkungen hat:

  • Menschen wird dabei geholfen, Arbeit zu finden und in ihrem Land, ihrer Region, ihrem Stadtviertel oder ihrem Dorf ein besseres Leben zu führen.
  • Die Investitionstätigkeit von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) wird gefördert.
  • Die regionale Innovationsfähigkeit wird ebenso verbessert wie die Entwicklung neuer Produkte und Produktionsmethoden, indem Forschungseinrichtungen und Unternehmen zur Förderung des Technologietransfers verstärkt zusammenarbeiten.
  • Der digitale Wandel wird v.a. in besonders strukturschwachen Gebieten vorangebracht.
  • Investitionen in Klimaschutz, Energieeffizienz und Erneuerbare Energien sowie die Erhaltung der Artenvielfalt werden gefördert.

Die Kohäsionspolitik hat für Deutschland hohe wirtschaftspolitische Bedeutung. Aus den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds erhält Deutschland in der aktuellen Förderperiode (2021-2027) insgesamt rund 21 Milliarden Euro. Insbesondere über den Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung und den Europäischen Sozialfonds Plus fließt ein Großteil dieser Mittel unmittelbar in Investitionen für Wachstum und Beschäftigung. Grundsätzlich profitieren alle Bundesländer von einer Förderung aus den EU-Strukturfonds, allerdings leisten diese vor allem für die ostdeutschen Bundesländer einen großen Beitrag zur regionalen Beschäftigung und Bruttowertschöpfung.

Die fünf ESI-Fonds im Einzelnen

Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) unterstützt alle Regionen, aber besonders jene mit Entwicklungsrückstand und Strukturproblemen. Der EFRE zielt mit seinem besonderen Fokus auf Forschung und Innovation, Wettbewerbsfähigkeit von KMU sowie CO2-arme Wirtschaft auf Investitionen, die für die Wettbewerbsfähigkeit der Regionen entscheidend sind. Der EFRE hat höchste Bedeutung für die Umsetzung der Innovationsförderung der Bundesländer und eine stärkere Innovationsausrichtung ihrer regionalpolitischen Strategien. Konkret finanziert der EFRE vor allem Investitionen zur Stärkung der betrieblichen Wettbewerbsfähigkeit und Schaffung von Arbeitsplätzen in kleinen und mittleren Unternehmen. Er unterstützt auch Maßnahmen, die der Energieeffizienz, der Forschung, Innovation und technologischen Entwicklung sowie dem Schutz von Klima und Umwelt dienen. Zudem unterstützt der EFRE mit ca. 1 Milliarde Euro Maßnahmen im Rahmen der Europäischen Territorialen Zusammenarbeit (ETZ). Deutschland erhält in der aktuellen Förderperiode aus dem EFRE knapp 11 Milliarden Euro.
Das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) ist in Deutschland sowohl für den EFRE als auch für die Koordinierung der EU-Kohäsions- und Strukturpolitik insgesamt zuständig.

Der Europäische Sozialfonds PLUS (ESF+) ist das wichtigste beschäftigungspolitische Instrument der Europäischen Union. Sein Hauptanliegen besteht darin, Arbeitslose bei der Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt zu unterstützen. Durch Bildungsmaßnahmen fördert er den Zugang zu besseren Arbeitsplätzen, bietet Qualifizierung und unterstützt die soziale Integration. Die Schwerpunkte des ESF PLUS sind:

  • Verbesserung der Anpassungsfähigkeit von Beschäftigten und Unternehmen
  • Verbesserung des Zugangs zum Arbeitsmarkt
  • Förderung der sozialen Eingliederung durch die Bekämpfung von Diskriminierung und durch die Erleichterung des Zugangs zum Arbeitsmarkt für benachteiligte Personengruppen sowie
  • Förderung von Partnerschaften für Reformvorhaben in den Bereichen Beschäftigung und Eingliederung.

Die Zuständigkeit innerhalb der Bundesregierung für den ESF PLUS liegt beim Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS). Deutschland erhält in laufender Förderperiode aus dem ESF PLUS rund 6,5 Milliarden Euro.

EFRE und ESF PLUS funktionieren nach dem Prinzip der Kofinanzierung: Werden Projekte aus den Strukturfonds gefördert, müssen stets auch öffentliche Mittel des betreffenden Landes beigesteuert werden. Außerdem gilt: Die EU-Regionalförderung erfolgt immer zusätzlich zur Unterstützung durch die Mitgliedstaaten selbst, d.h. sie darf diese nicht ersetzen. Wichtiger Grundsatz der EU-Strukturpolitik ist die Partnerschaft zwischen der EU-Kommission und den Mitgliedstaaten auf allen Verwaltungsebenen sowie mit den Wirtschafts-, Sozial- und sonstigen Partnern der Zivilgesellschaft.

Der Kohäsionsfonds unterstützt ausschließlich Vorhaben in den Bereichen Umwelt und transeuropäische Verkehrsnetze und beteiligt sich zusammen mit dem EFRE an mehrjährigen, dezentral verwalteten Investitionsprogrammen. Er wird nur in den weniger entwickelten Mitgliedstaaten der Europäischen Union eingesetzt, deren Pro-Kopf-Einkommen unter 90 Prozent des EU-Durchschnitts liegt. Das sind in der aktuellen Förderperiode Bulgarien, Estland, Griechenland, Kroatien, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Portugal, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn und Zypern. Deutschland erhält aufgrund seiner wirtschaftlichen Entwicklung aus diesem Fonds keine Fördermittel mehr.

Der Fonds für einen gerechten Übergang (Just Transition Fond – JTF) ist als Teil des Grünen Deals der Europäischen Kommission ein neuer Strukturfonds. Er unterstützt Regionen und Sektoren, die besonders vom Übergang zu einer klimaneutralen Wirtschaft betroffen sind. Deutschland erhält in der aktuellen Förderperiode rund 2,5 Milliarden Euro, die für den zukunftsorientierten Strukturwandel in den Braunkohlerevieren in Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Sachsen und Sachsen-Anhalt eingesetzt werden.
Die Zuständigkeit innerhalb der Bundesregierung für den JTF liegt beim Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK).

Der Europäische Meeres-, Fischerei- und Aquakulturfonds (EMFAF) hilft den Fischern bei der Umstellung auf eine nachhaltige Fischerei. Er unterstützt Küstengemeinden bei der Erschließung neuer Wirtschaftstätigkeiten und finanziert Projekte, die neue Arbeitsplätze schaffen und die Lebensqualität an den Europäischen Küsten verbessern. Die Zuständigkeit innerhalb der Bundesregierung für den EMFAF liegt beim Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL). Deutschland erhält in der aktuellen Förderperiode aus dem EMFAF rund 212 Millionen Euro.

Rechtsgrundlagen

Die Rechtsgrundlagen der europäischen Strukturpolitik umfassen neben den Artikeln 174 bis 178 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) die im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassenen Verordnungen über die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds sowie die zur Durchführung und Umsetzung der Strukturfondsförderung erlassenen Durchführungsverordnungen, Delegierten Verordnungen und Leitlinien.

Nach Art. 175 AEUV erstattet die Europäische Kommission dem Europäischen Parlament, dem Rat, dem Wirtschafts- und Sozialausschuss und dem Ausschuss der Regionen alle drei Jahre Bericht über die Fortschritte bei der Verwirklichung der Ziele der Strukturpolitik. Der siebte Kohäsionsbericht ist im Oktober 2017 veröffentlicht worden und bietet eine umfassende Bestandsaufnahme über die wirtschaftliche, soziale und territoriale Entwicklung in Europas Regionen. Der achte Kohäsionsbericht wird im Februar 2022 erwartet.

Anfang Juli 2021 sind die für die EU-Kohäsionspolitik 2021-2027 maßgeblichen Verordnungen in Kraft getreten. Rat und Europäisches Parlament haben auf der Basis der Vorschläge der Europäischen Kommission insgesamt sechs Verordnungen verhandelt:

Die Verordnungen stärken die strategische Seite der Kohäsionspolitik und stellen sicher, dass EU-Investitionen auf die Politikziele eines innovativen, grünen, besser vernetzten, sozialen und bürgernahen Europa ausgerichtet werden. Die Mitgliedstaaten konzentrieren sich durch Partnerschaftsvereinbarungen mit der Kommission auf wenige Investitionsprioritäten, die diesen Zielen entsprechen.

Meilensteine für die neue Förderperiode 2021-2027

Ein wichtiger Meilenstein für die Zukunft der Kohäsionspolitik war die Einigung über den Finanzrahmen der Europäischen Union. Mit der politischen Einigung über den Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) 2021-2027 stehen die EU-Strukturfondsmittel für Deutschland fest: Für die laufende Förderperiode 2021-2027 stehen europaweit 392 Milliarden Euro zur Verfügung, von denen Deutschland insgesamt fast 21 Milliarden Euro erhält.

Der nächste Meilenstein ist der gemeinsame strategische Rahmen für Deutschland: Die Partnerschaftsvereinbarung mit der EU-Kommission.

Die Partnerschaftsvereinbarung, die von jedem Mitgliedstaat auszuarbeiten und mit der EU-Kommission zu verhandeln ist, bestimmt die strategische Ausrichtung der Operationellen Programme (OP = Förderprogramme) und legt gleichzeitig verpflichtende Ziele fest, mit denen die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds zur Verwirklichung politischer Zielsetzungen der EU beitragen sollen. Das heißt konkret, dass in den wirtschaftlich stärker entwickelten Regionen mindestens 85 Prozent der EFRE-Mittel für die Politikziele innovatives und grünes Europa (davon mindestens 30 Prozent für ein grünes Europa) eingesetzt werden müssen, in den Übergangsregionen mindestens 40 Prozent für ein innovatives und mindestens 30 Prozent für ein grünes Europa.

Die Partnerschaftsvereinbarung für die Förderperiode 2021-2027 beschreibt die Gesamtstrategie für Deutschland bei der EU-Strukturförderung. Neben den Strukturfonds EFRE, ESF Plus und JTF ist hier auch der Fischereifonds EMFAF einbezogen. Die Partnerschaftsvereinbarung wurde am 20. September 2021 nach einem umfassenden Beteiligungsprozess offiziell bei der Europäischen Kommission zur Genehmigung eingereicht.

Aufgrund der föderalen Struktur wird die vereinbarte Strategie in Deutschland zum größten Teil auf Ebene der Bundesländer umgesetzt. Dort konkretisiert sich die nationale Strategie – unter Berücksichtigung der jeweiligen regionalen und sektoralen Besonderheiten – durch die Operationellen Programme (OP). Insgesamt wird die Partnerschaftsvereinbarung durch 33 OP und Multifonds-Programme umgesetzt:

  • 11 länderspezifische EFRE- und 14 länderspezifische ESF+-Programme, ein Multifonds-Programm (EFRE/ESF+), 4 Multifonds-Programme (EFRE/JTF) und ein Multifonds-Programm (ESF+/JTF),
  • das ESF+-Programm des Bundes und
  • ein nationales Programm für den EMFAF.

Diese OP und Multifonds-Programme werden gerade in den zuständigen Bundesressorts und Ländern erstellt und mit der Europäischen Kommission verhandelt. Wenn die Programme genehmigt wurden, werden sie auf den jeweiligen Internetseiten veröffentlicht.

Rolle von Bund und Ländern

Der Bund, vertreten durch das BMWK als federführendes Bundesressort und Europaministerium, koordiniert die beiden Strukturfonds EFRE und ESF Plus, d. h. es stimmt die nationale Position bei Strukturfonds-übergreifenden Fragen zwischen Bund und Ländern ab, bündelt die Interessen und vertritt sie bei den für die EU-Strukturpolitik zuständigen Gremien des Rates und der Europäischen Kommission in Brüssel. In Bezug auf den EFRE fungiert das BMWK als Koordinierungsstelle hinsichtlich aller den EFRE betreffenden Fragen und steht sowohl den Ländern als auch der Kommission als Ansprechpartner auf nationaler Ebene zur Verfügung.

Rechte und Pflichten des BMWK und der Länder in Bezug auf den EFRE regelt eine Verwaltungsvereinbarung. Weitere wichtige Bundesressorts für die EU-Strukturförderung sind: