Auf dem Ergebnisworkshop zur Potenzialschätzung am 7. Juni 2023 unter Leitung von Elga Bartsch, Abteilungsleiterin der Grundsatzabteilung Wirtschaftspolitik im BMWK, wurden die Einreichungen und die Ergebnisse des wissenschaftlichen Gutachtens vorgestellt und diskutiert.

Ablauf des Ergebnisworkshops zur Potenzialschätzung am 7. Juni 2023

Begrüßung

Elga Bartsch (BMWK)

Einleitender Kurzvortrag zur gemeinsamen EU-Methode

Björn Döhring (Europäische Kommission)

Kurzvorträge zu den eingereichten Vorschlägen

• Christian Breuer (ZBW)
• Jens Boysen-Hogrefe (IfW Kiel) i.V. für Kai Carstensen (Universität Kiel), Felix Kießner (Universität Kiel), Thies Rossian (Universität Kiel)
• Florian Schuster (Dezernat Zukunft)
• Marcell Göttert (Agenda Austria)
• Thorsten Hild
• Carsten-Patrick Meier (Kiel Economics)

Moderation: Elga Bartsch (BMWK)

Vorstellung und Diskussion der Ergebnisse des wissenschaftlichen Gutachtens

Jens Boysen-Hogrefe (IfW Kiel)
Moderation: Elga Bartsch (BMWK)

Paneldiskussion

• Björn Döhring (Europäische Kommission)
• Oliver Holtemöller (IW Halle/ Gemeinschaftsdiagnose)
• Jana Kremer (Deutsche Bundesbank)
• Katja Rietzler (IMK)
• Jens Südekum (Universität Düsseldorf, wissenschaftlicher Beirat BMWK)
• Achim Truger (Universität Duisburg-Essen, Sachverständigenrat Wirtschaft)

Moderation: Stefan Profit (BMWK)

Offene Diskussion mit allen Teilnehmenden

Moderation: Stefan Profit (BMWK)

Verabschiedung

Elga Bartsch (BMWK)

Das Interesse an dem digitalen Workshop war wieder erfreulich groß, etwa 50 Interessierte nahmen teil. Die eingereichten Vorschläge wurden erneut vorgestellt und die Ergebnisse des Gutachtens durch das IfW Kiel präsentiert. Das Gutachten zeigt, dass keiner der Vorschläge in allen empirisch untersuchten Kriterien überlegen ist. Daher ist eine Gewichtung erforderlich, die weitere Aspekte wie die theoretische Fundierung, die juristischen Anforderungen sowie Nachvollziehbarkeit und praktische Umsetzbarkeit der Vorschläge mit einbeziehen sollte.

Aufbauend darauf wurde in einer Panelrunde mit Expertinnen und Experten sowie einer offenen Gesprächsrunde mit allen Teilnehmenden über die Erkenntnisse und Schlussfolgerungen engagiert und konstruktiv diskutiert. Eine zentrale Erkenntnis: Für die Ausgestaltung und Bewertung der Methode zur Schätzung des Produktionspotenzials ist das jeweilige konkrete Ziel – hier also die Konjunkturbereinigung in der nationalen Schuldenregel – entscheidend. Auch eine Berücksichtigung des EU-Kontexts wurde als wichtig erachtet. Ein differenziertes Meinungsbild ergab sich zur Frage über den Umgang mit der inhärenten Schätzunsicherheit. Unterschiedliche Einschätzungen bestanden auch zur zentralen Frage nach dem möglichen Reformbedarf, die von einer vorsichtigen Weiterentwicklung des bisherigen Verfahrens oder dem Einsatz von zusätzlichen Glättungsverfahren bis hin zu einer radikalen Vereinfachung der Methode oder einer grundsätzlichen Neufassung des Produktionspotenzials reichten.

Wir danken allen Beteiligten für ihre engagierte Teilnahme und die konstruktiven Beiträge. Damit liegt eine wissenschaftlich fundierte Grundlage für das weitere Vorgehen vor. Die Ergebnisse und Erkenntnisse des Beteiligungsprozesses fließen nun in die Evaluierung des Gesamtsystems der Konjunkturbereinigung ein.

Die Einreichungsfrist des „Call for Proposals“ zur Potenzialschätzung endete am 15. September 2022. Insgesamt wurden sieben Vorschläge eingereicht. Diese wurden im Anschluss in einem wissenschaftlichen Gutachten anhand operationalisierter Kriterien in einem Benchmarking-Verfahren unter Nutzung einer einheitlichen „Echtzeit“-Datenbasis – soweit dies technisch möglich war – vergleichend aufbereitet. Dabei wurde berechnet, welche Ergebnisse die eingereichten Vorschläge in den vergangenen zehn Jahren mit den damals vorliegenden Informationen jeweils ergeben hätten und welche Performanz hinsichtlich Revisionseigenschaften, Prozyklizität und ökonomischer Plausibilität für die eingereichten Vorschläge daraus folgt. Dies soll eine hohe Praxisrelevanz und Vergleichbarkeit der Ansätze untereinander sowie mit Blick auf die bisher praktizierte gemeinsame EU-Methode sicherstellen.

Das wissenschaftliche Gutachten wurde vom IfW Kiel erstellt, Ergebnisse wurden auf dem Ergebnisworkshop am 7. Juni 2023 vorgestellt und diskutiert.

Eine Zusammenfassung (PDF, 467 KB) des Gutachtens, der vollständige Endbericht (PDF, 1 MB) und der ergänzende Appendix (PDF, 5 MB) sind hier verfügbar.

Im Nachgang des wissenschaftlichen Workshops am 24. August 2022 luden wir dazu ein, ökonomisch fundierte Vorschläge zur Bestimmung des gesamtwirtschaftlichen Produktionspotenzials auf Basis einer operationalisierten und quantifizierten Variante (Abstract, Berechnungsdateien und Datendatei) für eine Berücksichtigung in einem objektiven Benchmarking-Verfahren einzureichen. In diesem Verfahren sollen Vorschläge auf einer einheitlichen Datengrundlage auf ihre Eigenschaften hin wissenschaftlich geprüft werden. Operationalisierte, aber nicht-quantifizierte Vorschläge konnten ebenfalls eingereicht werden; sie können jedoch im Rahmen des Benchmarking-Verfahrens lediglich qualitativ berücksichtigt werden. Ergebnisse dieser wissenschaftlichen Auswertung werden bis Ende des Jahres erwartet.

Diese Einladung bezog sich auch insbesondere auf Erkenntnisse und Vorschläge, die in der Öffentlichkeit teilweise kritisch diskutierte Eigenschaften der gemeinsamen EU-Methode (bspw. Ausmaß der Revisionsanfälligkeit, mögliche übermäßige Prozyklizität) adressieren. Die eingereichten Vorschläge sollten dabei die Bestimmung des Produktionspotenzials mindestens für das laufende Jahr und die vier darauffolgenden Jahre ermöglichen. Vorschläge, die auf dem gängigen Produktionsfunktionsansatz der gemeinsamen EU-Methode (EU-CAM) aufbauen, waren besonders willkommen, aber keine zwingende Voraussetzung für eine Einreichung. Die eingereichten Vorschläge sollten operationalisiert und möglichst quantifizierbar auf Grundlage der Daten der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR) (und ggf. ergänzender öffentlich verfügbarer Daten) sein.

Einreichungsfrist war 15. September 2022. Nähere Informationen zu den Anforderungen, Einreichungsmodalitäten und dem weiteren Ablauf finden Sie im zugehörigen „Call for Proposals“ sowie insbesondere in den „ergänzenden Hinweisen zum Call for Proposals“.

Zuvor konnten (vorläufige) Vorschläge in Form eines Abstracts bis zum 15. August 2022 für die Vorstellung auf einem wissenschaftlichen Workshop eingereicht werden. Auf dem digitalen wissenschaftlichen Workshop am 24. August 2022 wurden insgesamt acht eingereichte Vorschläge in drei Blöcken präsentiert und mit insgesamt über 40 Teilnehmenden diskutiert.

Ablauf des wissenschaftlichen Workshops zur Potenzialschätzung am 24. August 2022

Begrüßung

Philipp Steinberg (BMWK)

Einleitende Vorträge

• Jens Boysen-Hogrefe (IfW Kiel)
• Jana Kremer (Deutsche Bundesbank)

Präsentation von konkreten Einreichungen zur Potenzialschätzung

• Thorsten Schmidt (RWI Essen)
• Christian Proaño (Universität Bamberg)
• Christian Ochsner (SVR Wirtschaft), Lars Other (SVR Wirtschaft) und Christopher Zuber (SVR Wirtschaft)
• Thorsten Hild
• Philippa Sigl-Glöckner (Dezernat Zukunft)
• Carsten-Patrick Meier (Kiel Economics)
• Marcell Göttert (Agenda Austria) und Timo Wollmershäuser (ifo Institut)
• Kai Carstensen (Universität Kiel), Felix Kießner (Universität Kiel) und Thies Rossian (Universität Kiel)

Weiteres Vorgehen und Verabschiedung

Stefan Profit (BMWK)

Die vorgestellten Vorschläge reichten von technisch anspruchsvollen Feinjustierungen der bestehenden Methodik bis hin zu konzeptionellen Neufassungen des Produktionspotenzials. Inhaltliche Schwerpunkte lagen u. a. auf der Trend-Zyklus-Zerlegung der totalen Faktorproduktivität (TFP) und der Ermittlung der (lohn)inflationsstabilen Arbeitslosenquote (NAWRU). Auch Möglichkeiten zur Fortschreibung insb. der Partizipationsrate mittels disaggregierter Kohortenmodelle wurden präsentiert. Die anschließenden Diskussionen widmeten sich grundsätzlichen Themen wie der Definition des Produktionspotenzials, das den Vorschlägen zugrunde liegt, aber auch den technischen Anforderungen und statistischen Eigenschaften der Vorschläge. Ein besonderes Augenmerk galt dabei der Symmetrieanforderung des Grundgesetzes bezüglich der Berücksichtigung konjunktureller Auf- und Abschwünge, aber auch der Revisionsanfälligkeit sowie der Komplexität und Nachvollziehbarkeit der präsentierten Ansätze. Im Nachgang des Workshops hatten die Vortragenden bis zum 15. September 2022 Gelegenheit, ihre Vorschläge ggf. zu überarbeiten und für eine Berücksichtigung beim objektiven Benchmarking-Verfahren einzureichen.

Der Beteiligungsprozess ist mit der digitalen Auftaktkonferenz „Quo vadis, Potenzialschätzung?“ von BMWK und BMF am 5. Juli 2022 offiziell gestartet. Mit einem hochkarätig besetzten Online-Panel und etwa 70 Teilnehmenden wurde der Rahmen beleuchtet, in dem sich potentielle Anpassungen bei der Bestimmung des Produktionspotenzials und auch jenseits der Potentialschätzung bewegen könnten.

Ablauf der BMWK-BMF-Auftaktkonferenz am 5. Juli 2022 „Quo vadis, Potenzialschätzung?“

Begrüßung

Philipp Steinberg (BMWK), Wolf Heinrich Reuter (BMF)

Kurzvortrag: Aktueller Stand und Entwicklungsperspektiven bei der EU-Methode zur Potenzialschätzung

Björn Döring (Europäische Kommission)

Podiumsdiskussion: Ansatzpunkte zur Verbesserung der Produktionslückenschätzung

Moderation: Philipp Steinberg (BMWK)
Teilnehmende:

• Björn Döring (Europäische Kommission)
• Veronika Grimm (Universität Erlangen-Nürnberg, Sachverständigenrat Wirtschaft)
• Philippa Sigl-Glöckner (Dezernat Zukunft)
• Achim Truger (Universität Duisburg-Essen, Sachverständigenrat Wirtschaft)
• Karsten Wendorff (Deutsche Bundesbank)

Offene Diskussion aller Teilnehmenden

Moderation: Jens Boysen-Hogrefe (IfW Kiel)

Zusammenfassung und Vorstellung des weiteren Vorgehens

Philipp Steinberg (BMWK), Wolf Heinrich Reuter (BMF)

Weitgehende Einigkeit herrschte im Rahmen der Diskussionen darüber, dass Planbarkeit und Stetigkeit der Fiskalpolitik eine hohe Bedeutung zukommen. Deshalb sei wichtig, das Ausmaß der Revisionsanfälligkeit zu reduzieren. Zur Erreichung dieses Ziels wurde in der Diskussion eine trägere Schätzung des Produktionspotenzials vorgeschlagen; ein Vorschlag der Deutschen Bundesbank zur Einführung eines Korrekturterms jenseits der Potenzialschätzung könnte ebenfalls in diese Richtung wirken. Von mehreren Seiten wurde betont, dass Reformvorschläge der Symmetrieanforderung des Grundgesetzes entsprechen müssten und eine hohe Transparenz bei der Methode wichtig sei.

Vereinzelt wurde kritisiert, dass die Berechnung des Produktionspotenzials gesetzlich noch nicht ausreichend bestimmt geregelt sei. Der Umgang mit den demografischen Entwicklungen und Migrationsbewegungen im Rahmen der Potenzialschätzung verdiente einigen Teilnehmenden zufolge noch größere Aufmerksamkeit. Ausgiebig und teils kontrovers wurde die mögliche (stärkere) Berücksichtigung von Strukturreformen besprochen. Dabei standen solche Strukturreformen im Mittelpunkt, die plausiblerweise potenzialwirksam sind und Wirkung über den Zeitraum der kurzen Frist hinaus entfalten könnten; diese gehen bereits nach jetzigem Verfahren in die Projektionen der kurzen Frist ein und fließen dadurch auch indirekt in die Bestimmung des Produktionspotenzials ein. An konkreten Beispielen wie den Hartz-Reformen oder auch dem Ausbau der Kinderbetreuungsmöglichkeiten wurden u. a. die grundsätzliche Notwendigkeit einer (stärkeren) Berücksichtigung von Strukturreformen und ihrer konkreten Auswahl sowie die Herausforderungen bei der praktischen Umsetzung und der (ex ante) Quantifizierung der damit verbundenen möglichen Effekte ausgiebig beleuchtet. Im Rahmen der Auftaktkonferenz konnte zur möglichen (stärkeren) Berücksichtigung von Strukturreformen, wie auch zu weiteren Aspekten der Bestimmung des Produktionspotenzials, noch kein abschließender Konsens erzielt werden.

Im Jahr 2009 hat Deutschland den Vorschlag der Föderalismuskommission II umgesetzt und eine neue Schuldenregel im Grundgesetz verankert. Sie ist seit 2011 für Bund und Länder gültig und begrenzt die Nettokreditaufnahme. Dabei sieht das Grundgesetz vor, dass die Auswirkungen einer Abweichung der konjunkturellen Lage von der sogenannten „Normallage“ auf den Haushalt (symmetrisch) zu berücksichtigen sind. Die Abweichung der konjunkturellen Lage von der Normallage wird mit Hilfe der Konjunkturbereinigung ermittelt. Diese ist damit ein integraler Bestandteil der nationalen Schuldenregel; auch auf EU-Ebene ist sie im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts in den europäischen Fiskalregeln verankert.

Hinter der Berücksichtigung der konjunkturellen Lage in den Schuldenregeln steht die Grundidee, dass Zeiten einer schwächeren wirtschaftlichen Entwicklung der zulässige Verschuldungsspielraum vergrößert werden soll, während er in wirtschaftlich stärkeren Zeiten zu reduzieren ist. Die Konjunkturbereinigung soll ein freies Wirken der sogenannten automatischen Stabilisatoren (bspw. steigende Ausgaben und sinkende Einnahmen der sozialen Sicherungssysteme im Abschwung) ermöglichen. Insgesamt soll dabei sichergestellt sein, dass sich konjunkturelle Defizite und konjunkturelle Überschüsse (in etwa) ausgleichen und damit die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen gewährleistet wird. Dies entspricht der Intention der grundgesetzlichen Schuldenregel.

Um die Auswirkungen einer Abweichung der wirtschaftlichen Lage von der Normallage auf den Staatshaushalt in der Praxis ermitteln zu können, muss zunächst das Ausmaß dieser Abweichung festgestellt werden. Dazu wird die tatsächliche Wirtschaftsleistung in zwei Komponenten aufgeteilt: eine, die der konjunkturellen Normallage entspricht und eine, welche die Abweichung davon erfasst. Da diese beiden Komponenten nicht beobachtbar sind, müssen sie geschätzt werden.

Die konjunkturelle Normallage wird beim Konjunkturbereinigungsverfahren im Rahmen der nationalen (und europäischen) Schuldenregel durch das gesamtwirtschaftliche Produktionspotenzial dargestellt. Die Differenz zwischen der tatsächlichen Wirtschaftsleistung (Bruttoinlandsprodukt) und der so operationalisierten Wirtschaftsleistung in der konjunkturellen Normallage (Produktionspotenzial) wird in der Literatur auch als Produktionslücke bezeichnet (englisch: Output Gap). Sie ist ein Maß für die konjunkturell bedingte Abweichung der Volkswirtschaft von ihrer Normallage und kann sowohl negative als auch positive Werte annehmen. Ist die Produktionslücke stark negativ, deutet dies auf eine (deutliche) Unterauslastung der gesamtwirtschaftlichen Produktionskapazitäten hin, wie es beispielsweise im Zuge der Corona-Pandemie in den Jahren 2020 und 2021 der Fall war. Eine stark positive Produktionslücke ist hingegen tendenziell ein Indikator für eine Überauslastung der Produktionskapazitäten, die typischerweise in konjunkturellen Hochphasen auftritt.

Die Produktionslücke wird multipliziert mit der sogenannten Budget-Semielastizität, um die Konjunkturkomponente zu erhalten, welche schließlich in die Bestimmung der zulässigen Obergrenze für die Nettokreditaufnahme bei der Haushaltsaufstellung einfließt. Die Budget-Semielastizität beschreibt das Ausmaß der Wirkung der automatischen Stabilisatoren, d. h. wie stark die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben auf eine konjunkturbedingte Veränderung der gesamtwirtschaftlichen Aktivität reagieren.

Die Bundesregierung unter Federführung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz erstellt in der Regel drei Mal im Jahr eine Vorausschätzung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung gemäß Vorausschätzungsgesetz. In diesem Zuge wird auch das gesamtwirtschaftliche Produktionspotenzial bestimmt, auf dessen Basis die Konjunkturkomponente im Rahmen des nationalen Konjunkturbereinigungsverfahrens ermittelt wird. Sie geht in die Berechnung der maximal zulässigen Nettokreditaufnahme des Bundes nach der nationalen Schuldenregel gemäß Artikeln 109 und 115 des Grundgesetzes ein. Die Bestimmung des gesamtwirtschaftlichen Produktionspotenzials (und der Konjunkturkomponente) auf Bundesebene ist einfachgesetzlich geregelt im Artikel-115-Gesetz und der Artikel-115-Verordnung. Sie erfolgt demnach in Übereinstimmung mit der im Rahmen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes angewandten gemeinsamen EU-Methode (EU-CAM) nach dem Produktionsfunktionsansatz.

Die EU-CAM wurde in der technischen EU-Arbeitsgruppe „Output Gap Working Group“ (OGWG) des Wirtschaftspolitischen Ausschusses, in der die Europäische Kommission und alle EU-Mitgliedstaaten vertreten sind, für die europäische Schuldenregel konzipiert. Es handelt sich um eine datenorientierte Methode, die in der OGWG kontinuierlich überprüft und weiterentwickelt sowie mit Expertinnen und Experten aus der Wissenschaft und von internationalen Organisationen (z. B. OECD, IWF) diskutiert wird.