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28.10.2022 - Artikel - Wirtschaft

Gesamtwirtschaftliches Produktionspotenzial

Einleitung

Im Koalitionsvertrag zur 20. Legislaturperiode wurde vereinbart, dass die Konjunkturbereinigung in der nationalen Schuldenregel, unter anderem basierend auf den Erkenntnissen aus systemischen Krisen, evaluiert und nach den sich daraus ergebenden Bedarfen entsprechend angepasst wird, ohne die grundgesetzlichen Vorgaben der Schuldenregel zu ändern. Die Bestimmung des gesamtwirtschaftlichen Produktionspotenzials (und der Produktionslücke) ist ein wesentlicher Bestandteil der Konjunkturbereinigung.

Das BMWK führt die Evaluierung der Bestimmung des Produktionspotenzials durch. Als ein wichtiger Bestandteil der Evaluierung hat das BMWK mit wissenschaftlicher Unterstützung des IfW Kiel einen Beteiligungsprozess von interessierten Kreisen aus Politik und Wissenschaft aufgesetzt. Der Beteiligungsprozess soll sicherstellen, dass vielfältige wissenschaftlich fundierte Vorschläge zur Bestimmung des gesamtwirtschaftlichen Produktionspotenzials berücksichtigt werden können und dass möglichst breite und tiefgehende relevante Erkenntnisse aus der Wissenschaft in die Evaluierung einfließen können.

Fahrplan des Beteiligungsprozesses zur Potenzialschätzung (wird sukzessive ergänzt):

  • 5. Juli 2022: Start des Beteiligungsprozesses mit der digitalen Auftaktkonferenz „Quo vadis, Potenzialschätzung?“;
  • 15. August 2022: Frist des „Call for Proposals“, der zur Einreichung von Abstracts zu Vorschlägen zur Potenzialschätzung einlädt;
  • 24. August 2022: Digitaler wissenschaftlicher Workshop, auf dem die eingereichten Vorschläge vorgestellt und diskutiert werden können;
  • 15. September 2022: Frist für Einreichungen von operationalisierten und möglichst quantifizierten Vorschlägen zur Potenzialschätzung
    (erste Informationen im „Call for Proposals“, nähere Details in den „ergänzenden Hinweisen zum Call for Proposals“);
  • Herbst 2022: Wissenschaftliches Gutachten mit objektivem Benchmarking-Verfahren.

Nähere Informationen zu den einzelnen Schritten des Beteiligungsprozesses finden sich, soweit bereits verfügbar, in den nachfolgenden Abschnitten. Allgemeine Hintergrundinformationen zum Produktionspotenzial, zur Konjunkturbereinigung und zum institutionellen Rahmen finden Sie weiter unten.

Wissenschaftliches Gutachten

Wissenschaftliches Gutachten

Die Einreichungsfrist des „Call for Proposals“ zur Potenzialschätzung endete am 15. September 2022. Insgesamt wurden sieben Vorschläge eingereicht. Diese werden nun in einem wissenschaftlichen Gutachten anhand operationalisierter Kriterien in einem Benchmarking-Verfahren analysiert. Ein wesentlicher Bestandteil ist dabei, die Vorschläge anhand von einheitlichen „Echtzeit“-Daten hinsichtlich ihrer Revisionseigenschaften und Prozyklizität über den Konjunkturzyklus hinweg darzustellen, um aufbauend auf dem Gutachten ihre Performanz beispielsweise in Krisenzeiten bewerten zu können. Das wissenschaftliche Gutachten wird derzeit vom IfW Kiel erstellt, Ergebnisse werden für Ende des Jahres erwartet.

Call for Proposals / Workshop

Call for Proposals und wissenschaftlicher Workshop

Im Nachgang des wissenschaftlichen Workshops am 24. August 2022 luden wir dazu ein, ökonomisch fundierte Vorschläge zur Bestimmung des gesamtwirtschaftlichen Produktionspotenzials auf Basis einer operationalisierten und quantifizierten Variante (Abstract, Berechnungsdateien und Datendatei) für eine Berücksichtigung in einem objektiven Benchmarking-Verfahren einzureichen. In diesem Verfahren sollen Vorschläge auf einer einheitlichen Datengrundlage auf ihre Eigenschaften hin wissenschaftlich geprüft werden. Operationalisierte, aber nicht-quantifizierte Vorschläge konnten ebenfalls eingereicht werden; sie können jedoch im Rahmen des Benchmarking-Verfahrens lediglich qualitativ berücksichtigt werden. Ergebnisse dieser wissenschaftlichen Auswertung werden bis Ende des Jahres erwartet.

Diese Einladung bezog sich auch insbesondere auf Erkenntnisse und Vorschläge, die in der Öffentlichkeit teilweise kritisch diskutierte Eigenschaften der gemeinsamen EU-Methode (bspw. Ausmaß der Revisionsanfälligkeit, mögliche übermäßige Prozyklizität) adressieren. Die eingereichten Vorschläge sollten dabei die Bestimmung des Produktionspotenzials mindestens für das laufende Jahr und die vier darauffolgenden Jahre ermöglichen. Vorschläge, die auf dem gängigen Produktionsfunktionsansatz der gemeinsamen EU-Methode (EU-CAM) aufbauen, waren besonders willkommen, aber keine zwingende Voraussetzung für eine Einreichung. Die eingereichten Vorschläge sollten operationalisiert und möglichst quantifizierbar auf Grundlage der Daten der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR) (und ggf. ergänzender öffentlich verfügbarer Daten) sein.

Einreichungsfrist war 15. September 2022. Nähere Informationen zu den Anforderungen, Einreichungsmodalitäten und dem weiteren Ablauf finden Sie im zugehörigen „Call for Proposals“ sowie insbesondere in den „ergänzenden Hinweisen zum Call for Proposals“.

Zuvor konnten (vorläufige) Vorschläge in Form eines Abstracts bis zum 15. August 2022 für die Vorstellung auf einem wissenschaftlichen Workshop eingereicht werden. Auf dem digitalen wissenschaftlichen Workshop am 24. August 2022 wurden insgesamt acht eingereichte Vorschläge in drei Blöcken präsentiert und mit insgesamt über 40 Teilnehmenden diskutiert.

Ablauf des wissenschaftlichen Workshops zur Potenzialschätzung am 24. August 2022

Begrüßung

P. Steinberg (BMWK)

Einleitende Vorträge

• J. Boysen-Hogrefe (IfW Kiel)
• J. Kremer (Deutsche Bundesbank)

Präsentation von konkreten Einreichungen zur Potenzialschätzung

• T. Schmidt (RWI Essen)
• C. Proaño (Universität Bamberg)
• C. Ochsner (SVR Wirtschaft), L. Other (SVR Wirtschaft) und C. Zuber (SVR Wirtschaft)
• T. Hild
• P. Sigl-Glöckner (Dezernat Zukunft)
• C.-P. Meier (Kiel Economics)
• M. Göttert (Agenda Austria) und T. Wollmershäuser (ifo Institut)
• K. Carstensen (Universität Kiel), F. Kießner (Universität Kiel) und T. Rossian (Universität Kiel)

Weiteres Vorgehen und Verabschiedung

S. Profit (BMWK)

Die vorgestellten Vorschläge reichten von technisch anspruchsvollen Feinjustierungen der bestehenden Methodik bis hin zu konzeptionellen Neufassungen des Produktionspotenzials. Inhaltliche Schwerpunkte lagen u. a. auf der Trend-Zyklus-Zerlegung der totalen Faktorproduktivität (TFP) und der Ermittlung der (lohn)inflationsstabilen Arbeitslosenquote (NAWRU). Auch Möglichkeiten zur Fortschreibung insb. der Partizipationsrate mittels disaggregierter Kohortenmodelle wurden präsentiert. Die anschließenden Diskussionen widmeten sich grundsätzlichen Themen wie der Definition des Produktionspotenzials, das den Vorschlägen zugrunde liegt, aber auch den technischen Anforderungen und statistischen Eigenschaften der Vorschläge. Ein besonderes Augenmerk galt dabei der Symmetrieanforderung des Grundgesetzes bezüglich der Berücksichtigung konjunktureller Auf- und Abschwünge, aber auch der Revisionsanfälligkeit sowie der Komplexität und Nachvollziehbarkeit der präsentierten Ansätze. Im Nachgang des Workshops hatten die Vortragenden bis zum 15. September 2022 Gelegenheit, ihre Vorschläge ggf. zu überarbeiten und für eine Berücksichtigung beim objektiven Benchmarking-Verfahren einzureichen.

Auftaktkonferenz

Auftaktkonferenz zur Potenzialschätzung

Der Beteiligungsprozess ist mit der digitalen Auftaktkonferenz „Quo vadis, Potenzialschätzung?“ von BMWK und BMF am 5. Juli 2022 offiziell gestartet. Mit einem hochkarätig besetzten Online-Panel und etwa 70 Teilnehmenden wurde der Rahmen beleuchtet, in dem sich potentielle Anpassungen bei der Bestimmung des Produktionspotenzials und auch jenseits der Potentialschätzung bewegen könnten.

Ablauf der BMWK-BMF-Auftaktkonferenz am 5. Juli 2022 „Quo vadis, Potenzialschätzung?“

Begrüßung

Philipp Steinberg (BMWK), Wolf Heinrich Reuter (BMF)

Kurzvortrag: Aktueller Stand und Entwicklungsperspektiven bei der EU-Methode zur Potenzialschätzung

Björn Döring (Europäische Kommission)

Podiumsdiskussion: Ansatzpunkte zur Verbesserung der Produktionslückenschätzung

Moderation: Philipp Steinberg (BMWK)
Teilnehmende:

• Björn Döring (Europäische Kommission)
• Veronika Grimm (Universität Erlangen-Nürnberg, Sachverständigenrat Wirtschaft)
• Philippa Sigl-Glöckner (Dezernat Zukunft)
• Achim Truger (Universität Duisburg-Essen, Sachverständigenrat Wirtschaft)
• Karsten Wendorff (Deutsche Bundesbank)

Offene Diskussion aller Teilnehmenden

Moderation: Jens Boysen-Hogrefe (IfW Kiel)

Zusammenfassung und Vorstellung des weiteren Vorgehens

Philipp Steinberg (BMWK), Wolf Heinrich Reuter (BMF)

Weitgehende Einigkeit herrschte im Rahmen der Diskussionen darüber, dass Planbarkeit und Stetigkeit der Fiskalpolitik eine hohe Bedeutung zukommen. Deshalb sei wichtig, das Ausmaß der Revisionsanfälligkeit zu reduzieren. Zur Erreichung dieses Ziels wurde in der Diskussion eine trägere Schätzung des Produktionspotenzials vorgeschlagen; ein Vorschlag der Deutschen Bundesbank zur Einführung eines Korrekturterms jenseits der Potenzialschätzung könnte ebenfalls in diese Richtung wirken. Von mehreren Seiten wurde betont, dass Reformvorschläge der Symmetrieanforderung des Grundgesetzes entsprechen müssten und eine hohe Transparenz bei der Methode wichtig sei.

Vereinzelt wurde kritisiert, dass die Berechnung des Produktionspotenzials gesetzlich noch nicht ausreichend bestimmt geregelt sei. Der Umgang mit den demografischen Entwicklungen und Migrationsbewegungen im Rahmen der Potenzialschätzung verdiente einigen Teilnehmenden zufolge noch größere Aufmerksamkeit. Ausgiebig und teils kontrovers wurde die mögliche (stärkere) Berücksichtigung von Strukturreformen besprochen. Dabei standen solche Strukturreformen im Mittelpunkt, die plausiblerweise potenzialwirksam sind und Wirkung über den Zeitraum der kurzen Frist hinaus entfalten könnten; diese gehen bereits nach jetzigem Verfahren in die Projektionen der kurzen Frist ein und fließen dadurch auch indirekt in die Bestimmung des Produktionspotenzials ein. An konkreten Beispielen wie den Hartz-Reformen oder auch dem Ausbau der Kinderbetreuungsmöglichkeiten wurden u. a. die grundsätzliche Notwendigkeit einer (stärkeren) Berücksichtigung von Strukturreformen und ihrer konkreten Auswahl sowie die Herausforderungen bei der praktischen Umsetzung und der (ex ante) Quantifizierung der damit verbundenen möglichen Effekte ausgiebig beleuchtet. Im Rahmen der Auftaktkonferenz konnte zur möglichen (stärkeren) Berücksichtigung von Strukturreformen, wie auch zu weiteren Aspekten der Bestimmung des Produktionspotenzials, noch kein abschließender Konsens erzielt werden.

Konjunkturbereinigung und Produktionspotenzial

Hintergrund: Konjunkturbereinigung und Gesamtwirtschaftliches Produktionspotenzial

Im Jahr 2009 hat Deutschland den Vorschlag der Föderalismuskommission II umgesetzt und eine neue Schuldenregel im Grundgesetz verankert. Sie ist seit 2011 für Bund und Länder gültig und begrenzt die Nettokreditaufnahme. Dabei sieht das Grundgesetz vor, dass die Auswirkungen einer Abweichung der konjunkturellen Lage von der sogenannten „Normallage“ auf den Haushalt (symmetrisch) zu berücksichtigen sind. Die Abweichung der konjunkturellen Lage von der Normallage wird mit Hilfe der Konjunkturbereinigung ermittelt. Diese ist damit ein integraler Bestandteil der nationalen Schuldenregel; auch auf EU-Ebene ist sie im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts in den europäischen Fiskalregeln verankert.

Hinter der Berücksichtigung der konjunkturellen Lage in den Schuldenregeln steht die Grundidee, dass Zeiten einer schwächeren wirtschaftlichen Entwicklung der zulässige Verschuldungsspielraum vergrößert werden soll, während er in wirtschaftlich stärkeren Zeiten zu reduzieren ist. Die Konjunkturbereinigung soll ein freies Wirken der sogenannten automatischen Stabilisatoren (bspw. steigende Ausgaben und sinkende Einnahmen der sozialen Sicherungssysteme im Abschwung) ermöglichen. Insgesamt soll dabei sichergestellt sein, dass sich konjunkturelle Defizite und konjunkturelle Überschüsse (in etwa) ausgleichen und damit die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen gewährleistet wird. Dies entspricht der Intention der grundgesetzlichen Schuldenregel.

Um die Auswirkungen einer Abweichung der wirtschaftlichen Lage von der Normallage auf den Staatshaushalt in der Praxis ermitteln zu können, muss zunächst das Ausmaß dieser Abweichung festgestellt werden. Dazu wird die tatsächliche Wirtschaftsleistung in zwei Komponenten aufgeteilt: eine, die der konjunkturellen Normallage entspricht und eine, welche die Abweichung davon erfasst. Da diese beiden Komponenten nicht beobachtbar sind, müssen sie geschätzt werden.

Die konjunkturelle Normallage wird beim Konjunkturbereinigungsverfahren im Rahmen der nationalen (und europäischen) Schuldenregel durch das gesamtwirtschaftliche Produktionspotenzial dargestellt. Die Differenz zwischen der tatsächlichen Wirtschaftsleistung (Bruttoinlandsprodukt) und der so operationalisierten Wirtschaftsleistung in der konjunkturellen Normallage (Produktionspotenzial) wird in der Literatur auch als Produktionslücke bezeichnet (englisch: Output Gap). Sie ist ein Maß für die konjunkturell bedingte Abweichung der Volkswirtschaft von ihrer Normallage und kann sowohl negative als auch positive Werte annehmen. Ist die Produktionslücke stark negativ, deutet dies auf eine (deutliche) Unterauslastung der gesamtwirtschaftlichen Produktionskapazitäten hin, wie es beispielsweise im Zuge der Corona-Pandemie in den Jahren 2020 und 2021 der Fall war. Eine stark positive Produktionslücke ist hingegen tendenziell ein Indikator für eine Überauslastung der Produktionskapazitäten, die typischerweise in konjunkturellen Hochphasen auftritt.

Die Produktionslücke wird multipliziert mit der sogenannten Budget-Semielastizität, um die Konjunkturkomponente zu erhalten, welche schließlich in die Bestimmung der zulässigen Obergrenze für die Nettokreditaufnahme bei der Haushaltsaufstellung einfließt. Die Budget-Semielastizität beschreibt das Ausmaß der Wirkung der automatischen Stabilisatoren, d. h. wie stark die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben auf eine konjunkturbedingte Veränderung der gesamtwirtschaftlichen Aktivität reagieren.

Grundidee des Konjunkturbereinigungsverfahrens im Rahmen der nationalen (und europäischen) Schuldenregel:

Tatsächliche Wirtschaftsleistung (BIP)

= (strukturelle) Wirtschaftsleistung bei konjunktureller Normallage
+ konjunkturell bedingte Abweichung von der Normallage
= Produktionspotenzial + Produktionslücke

Konjunkturkomponente

= (nominale) Produktionslücke × Budget-Semielastizität

Institutioneller Rahmen

Hintergrund: Institutioneller Rahmen

Die Bundesregierung unter Federführung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz erstellt in der Regel drei Mal im Jahr eine Vorausschätzung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung gemäß Vorausschätzungsgesetz. In diesem Zuge wird auch das gesamtwirtschaftliche Produktionspotenzial bestimmt, auf dessen Basis die Konjunkturkomponente im Rahmen des nationalen Konjunkturbereinigungsverfahrens ermittelt wird. Sie geht in die Berechnung der maximal zulässigen Nettokreditaufnahme des Bundes nach der nationalen Schuldenregel gemäß Artikeln 109 und 115 des Grundgesetzes ein. Die Bestimmung des gesamtwirtschaftlichen Produktionspotenzials (und der Konjunkturkomponente) auf Bundesebene ist einfachgesetzlich geregelt im Artikel-115-Gesetz und der Artikel-115-Verordnung. Sie erfolgt demnach in Übereinstimmung mit der im Rahmen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes angewandten gemeinsamen EU-Methode (EU-CAM) nach dem Produktionsfunktionsansatz.

Die EU-CAM wurde in der technischen EU-Arbeitsgruppe „Output Gap Working Group“ (OGWG) des Wirtschaftspolitischen Ausschusses, in der die Europäische Kommission und alle EU-Mitgliedstaaten vertreten sind, für die europäische Schuldenregel konzipiert. Es handelt sich um eine datenorientierte Methode, die in der OGWG kontinuierlich überprüft und weiterentwickelt sowie mit Expertinnen und Experten aus der Wissenschaft und von internationalen Organisationen (z. B. OECD, IWF) diskutiert wird.

Die gemeinsame EU-Methode (EU-CAM):

Der EU-CAM liegt eine Produktionsfunktion (Typ Cobb-Douglas) mit den Produktionsfaktoren Kapital und Arbeit zugrunde. Diese unterstellt, dass man die gesamtwirtschaftliche Aktivität (Y) anhand des Einsatzes von Kapital (K) und Arbeit (L) sowie der Produktivität dieser beiden Faktoren (Totale Faktorproduktivität, TFP) beschreiben kann.

Mathematisch lässt sich diese Funktion folgendermaßen beschreiben:

Y = TFP × L0,65 × K0,35

Y = gesamtwirtschaftliche Aktivität

TFP = Totale Faktorproduktivität

L = Arbeitseinsatz, bestehend aus den Komponenten Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter, gesamtwirtschaftliche Partizipationsrate, Anteil der Erwerbstätigen an den Erwerbspersonen und durchschnittliche Arbeitsstunden je Erwerbstätigen

K = Kapitaleinsatz

Um die konjunkturelle Normallage zu bestimmen, wird - vereinfacht gesagt - anhand datengetriebener, statistischer Verfahren (sog. Filterverfahren) die Normallage der einzelnen Bestandteile der Produktionsfunktion (sog. Trendkomponenten) ermittelt und zum Produktionspotenzial wieder zusammengesetzt. Rechengrundlage bilden die amtlichen Daten der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen sowie die jeweils aktuellen gesamtwirtschaftlichen Projektionen. Für Berechnungen über das Ende der Projektionen der kurzen Frist hinaus ist auch eine Fortschreibung der Komponenten mit Hilfe von ökonometrischen Verfahren der Zeitreihenanalyse notwendig.