Kohlenstoffmärkte ermöglichen es, die Umsetzung von Klimaschutz möglichst effizient zu gestalten. Daher betrachtet die Bundesregierung die Nutzung marktbasierter Instrumente als einen bedeutenden Ansatz bei der Bekämpfung des Klimawandels.

Kohlenstoffmärkte entstehen, wenn marktbasierte Klimaschutzinstrumente ihre Wirkung entfalten und Kohlenstoffzertifikate gehandelt werden. Grundsätzlich lassen sich zwei unterschiedliche Instrumente unterscheiden, die zur Schaffung von Kohlenstoffmärkten führen: Emissionshandelssysteme und Crediting-Systeme.

Ein Emissionshandelssystem (cap and trade-system) setzt eine Obergrenze, ein sogenanntes „cap“, für die zu regulierenden Treibhausgasemissionen fest. Innerhalb des regulierten Bereichs wird nur eine begrenzte Menge an Verschmutzungsrechten („allowances“) ausgestellt. Allowances sind frei handelbare Einheiten, die den regulierten Teilnehmern eines Emissionshandelssystems zugeteilt werden. Jeder Teilnehmer des Emissionshandelssystems muss für jede emittierte Tonne CO2equivalent (CO2e) ein Verschmutzungsrecht vorweisen. Diese Verschmutzungsrechte können frei gehandelt werden. Dies erlaubt es den Teilnehmenden, zusätzliche Verschmutzungsrechte zu kaufen, oder, wenn sie erfolgreich Klimaschutzmaßnahmen durchgeführt haben, überschüssige allowances zu verkaufen. Durch den Handel von allowances entwickelt sich ein einheitlicher CO2-Preis. Dieser Preis erfüllt eine wichtige Signalfunktion. Die Höhe des Preises hängt im Wesentlichen davon ab, wie ambitioniert die Obergrenze des Emissionshandelssystems festgesetzt ist und wie teuer Klimaschutzmaßnahmen in der Umsetzung sind.

Ein Crediting-Mechanismus (baseline-and-credit-system) – zu Deutsch etwa Gutschriftensystem – ermöglicht die Vergütung von Emissionseinsparungen. In einem solchen Mechanismus werden handelbare Zertifikate für tatsächlich erreichte Emissionsminderungen ausgegeben. Sie werden ausgestellt, wenn es gelingt, nachweislich die tatsächlichen Emissionen unter einen zuvor festgelegten Referenzwert (baseline) zu senken. Ein Crediting-Mechanismus kann entweder auf einzelnen Klimaschutzprojekten und -programmen aufbauen oder für ganze Sektoren und Wirtschaftsbereiche ausgestaltet werden. Die Teilnahme an einem Crediting-Mechanismus ist freiwillig. Die Nachfrage nach den erzeugten Zertifikaten muss daher an anderer Stelle geschaffen werden. Dies kann zum Beispiel dadurch entstehen, dass die Zertifikate aus dem Crediting-Mechanismus innerhalb eines Emissionshandelssystems anrechenbar sind.

Das Übereinkommen von Paris (ÜvP) markiert einen Meilenstein bei der Fortentwicklung internationaler marktbasierter Klimaschutzmechanismen. Zugleich haben in den vergangenen Jahren eine Vielzahl von Ländern eigenständig preisbasierte Klimaschutzinstrumente wie Emissionshandelsysteme oder Treibhausgassteuern eingeführt. Zu dem weltweit ersten Handelssystem für Treibhausgasemissionsrechte, dem Europäischen Emissionshandelssystem, sind mittlerweile zahlreiche weitere hinzugekommen. So haben Neuseeland, die Schweiz, Kasachstan, Südkorea, Mexiko, Montenegro, das Vereinigte Königreich und Indonesien ebenfalls Emissionshandelssysteme auf nationaler Ebene eingeführt. Deutschland und Österreich nutzen einen nationalen Emissionshandel zur Bepreisung fossiler Brennstoffe in den Sektoren Gebäude und Verkehr. Hinzukommt eine Reihe subnationaler Handelssysteme, zum Beispiel in Kalifornien oder Québec. Das im Jahr 2021 eingeführte nationale Emissionshandelssystem in China ist das größte weltweit bezüglich der abgedeckten Emissionen.

Neben der Verbreitung von preisbasierten Klimaschutzinstrumenten wie Emissionshandelssystemen ist jedoch auch ihr Ambitionsniveau entscheidend. Der Anteil der erfassten Treibhausgasemissionen sowie der Preis von Emissionszertifikaten in Emissionshandelssystemen variiert stark und determiniert, inwiefern diese einen signifikanten Beitrag zur Erreichung der Klimaschutzziele leisten können.

Ein Preis für Treibhausgasemissionen

Auch CO2-Steuern werden bereits von zahlreichen Ländern genutzt, um Treibhausgasemissionen mit einem Preis zu belegen. Es gibt sie in einer Reihe von EU-Ländern, der Schweiz, der Ukraine, Japan, Südafrika, Singapur, Chile, Mexiko, Argentinien und Kolumbien. In Kanada müssen seit Januar 2019 alle Provinzen und Territorien über ein Instrument zur Bepreisung von Treibhausgasen verfügen, das einen nationalen Mindeststandard erfüllt. Aktuell wird die Einführung einer CO2-Steuer auch in mehreren afrikanischen Ländern diskutiert, darunter Marokko, Côte d'Ivoire, Senegal und Botswana. In den letzten Jahren wurde so ein immer größerer Teil der globalen Treibhausgasemissionen von einem CO2-Preis erfasst. Einen Überblick über den Stand bei der Umsetzung von preisbasierten Klimaschutzinstrumenten gibt die Weltbank auf ihrer Internetseite.

Mit dem neuen internationalen Klimaschutzübereinkommen, das Ende 2015 in Paris verabschiedet wurde und seit 2020 zur Anwendung kommt, wurde eine Grundlage für den internationalen Austausch von Minderungsleistungen geschaffen. Artikel 6 des Übereinkommens von Paris sieht hierfür neben der Einrichtung eines neuen internationalen Marktmechanismus auch Möglichkeiten zur Nutzung bilateraler Mechanismen vor. Diese zukünftigen Mechanismen können auf den Erfahrungen aufbauen, die mit den unter dem Kyoto-Protokoll eingerichteten Mechanismen Joint Implementation (JI) und Clean Development Mechanism (CDM) bereits gesammelt wurden.

Die Bundesregierung betrachtet einen funktionierenden, globalen Kohlenstoffmarkt als ein zentrales Instrument im internationalen Klimaschutz.

Die Bundesregierung hat sich deshalb dafür eingesetzt, die Kohlenstoffmärkte auch in einem zukünftigen Klimaabkommen zu verankern und so einen langfristig stabilen Preis für Treibhausgasemissionen zu etablieren. Dieser Einsatz war erfolgreich: Mit Artikel 6 des Übereinkommens von Paris wurde die Grundlage für die Etablierung neuer Kohlenstoffmärkte für die Zeit nach 2020 geschaffen. Artikel 6 des Übereinkommens ermöglicht es den Vertragsstaaten, über freiwillige Zusammenarbeit das Ambitionsniveau für Minderungs- und Anpassungsmaßnahmen zu erhöhen und Nachhaltige Entwicklung zu fördern.

Nach jahrelangen Verhandlungen haben sich die Vertragsstaaten 2021 auf der Klimakonferenz in Glasgow (COP26) auf ein Regelwerk für Artikel 6 geeinigt. Detaillierte Vorgaben liegen für die drei unterschiedlichen Kooperationsansätze vor.

Neben dem sogenannten Compliance-Markt, also dem Markt, dessen Nachfrage sich in letzter Instanz aus den Klimaschutzzielen der Nationalstaaten speist, hat sich über die vergangenen Jahre ein Markt für die freiwillige Kompensation von Treibhausgasemissionen entwickelt.

Die Käuferinnen und Käufer müssen dafür allerdings nicht unbedingt auf Zertifikate zurückgreifen, die den internationalen Regeln der Vereinten Nationen entsprechen, sondern können auch private Zertifizierungsmechanismen nutzen.

Eine Entwicklung, die diesem „freiwilligen Kohlenstoffmarkt“ zuletzt bedeutenden Aufschwung verlieh, ist die Verkündung von Klimaneutralitätszielen von Unternehmen. Da die meisten Unternehmen jedoch auf absehbare Zeit Emissionen verursachen werden, ist zumindest mittelfristig der Ankauf von CO2-Zertifikaten notwendig, um die weiterhin anfallenden Emissionen bilanziell auszugleichen. Hierdurch besteht ein erhebliches Nachfragepotential für den freiwilligen Kohlenstoffmarkt. Jedoch sind bei diesem Vorgehen aus Sicht der Bundesregierung einige Grundprinzipien zu beachten: So sollte dem Vermeiden und Reduzieren von Treibhausgasemissionen immer Vorrang eingeräumt werden gegenüber der Kompensation von Emissionen. Anbieter von Kompensationsdienstleistungen sollten diesen Vorrang deutlich machen und zunächst über Möglichkeiten zur Emissionsvermeidung und -reduktion informieren, bevor über einen Emissionsausgleich gesprochen wird.

Zudem sollte die Kompensation nur durch Projekte erfolgen, die anspruchsvollen Qualitätskriterien genügen. Es sollte beispielsweise sichergestellt sein, dass die Emissionsreduktionen nachweisbar zusätzlich sind. Auch muss vermieden werden, dass eine Emissionsminderung doppelt gezählt wird, also bspw. ein Unternehmen mit dieser Minderung seine Emissionen ausgleicht und gleichzeitig das Gastgeberland sich die Minderung in seinem Inventar für seine Erfüllung der Klimaschutzziele anrechnet.

Schließlich ist der Gefahr der Verbrauchertäuschung entgegen zu wirken. Viele Unternehmen bezeichnen ihre Produkte oder Dienstleistungen als „klimaneutral“ oder „carbon neutral“, da sie Emissionen gemindert und verbliebene Emissionen „kompensiert“ haben. Um diese negativen Auswirkungen bestmöglich zu vermeiden, ist das Grundprinzip „Vermeiden und Reduzieren vor Kompensieren“ und eine transparente Kommunikation unerlässlich.

Details zur Durchführung von „Kompensationsprojekten“ bietet ein UBA-Ratgeber.

Vermeidung von Doppelzählung

Im Übereinkommen von Paris sind alle Staaten dazu verpflichtet, sich nationale Klimaschutzziele zu setzen und Maßnahmen umzusetzen, die zur Zielerfüllung beitragen. Wird nun in einem Land ein Klimaschutzprojekt durchgeführt, verringert dieses Projekt die Treibhausgasemissionen des Landes und trägt so zur Umsetzung des nationalen Klimaschutzziels bei. Möchte zugleich ein Unternehmen die erzeugten Klimaschutzzertifikate zur Umsetzung seines Klimaneutralitätsziels verwenden, würde die Emissionsreduktion zweimal genutzt. Deshalb stellt sich für den freiwilligen Markt die Frage der Doppelzählung: Kann der von dem Projekt erzielte Klimaschutzeffekt sowohl von dem Land als auch von dem Unternehmen beansprucht werden? Oder sollte eine solche Doppelzählung durch eine robuste Verrechnung der Emissionsminderungen unterbunden werden?

Für den Handel von Klimaschutzzertifikaten zwischen Staaten schließt das Übereinkommen von Paris eine solche Doppelzählung explizit aus und seit der Klimakonferenz von Glasgow 2021 steht durch die Umsetzung so genannter corresponding adjustments auch eine technische Lösung bereit.

Im Beschluss der Klimakonferenz in Sharm-el Sheik im Dezember 2022 wurden letztere nun als "mitigation contribution A6.4ER" bezeichnet (d.h. die Emissionsminderung trägt zur NDC-Implementierung im Projektland bei und wird von diesem Land an die UN berichtet). Die internationale Ebene räumt somit ein, dass es zwei unterschiedliche Typen von CO2-Zertifikaten geben kann und eröffnet damit für den freiwilligen Markt die Möglichkeit, transparent und wahrheitsgemäß über den Verbleib des Klimaeffekts der Aktivität zu berichten. Damit wird ein Signal gesendet, dass eine Doppelzählung auch bei der Nutzung von CO2-Zertifikaten durch private Akteure im freiwilligen Markt nicht erwünscht ist, ohne dies jedoch vollständig auszuschließen. Explizit genannt und durch die Namensgebung unterstrichen ist hingegen die Verwendung dieser Zertifikate im Rahmen des sogenannten Contribution Claim-Ansatzes.

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) ist an der technischen Ausgestaltung der internationalen Kooperationsansätze des Übereinkommens von Paris aktiv beteiligt gewesen und treibt auch die dynamische Entwicklung preisbasierter Instrumente weltweit voran. Hierfür hat die Bundesregierung gemeinsam mit ihren internationalen Partnern zahlreiche Initiativen im Bereich der internationalen Kohlenstoffmärkte auf den Weg gebracht. Zugleich unterstützt Deutschland Forschungsaktivitäten und Dialogforen, mit denen die Entwicklung innovativer Ansätze in allen Bereichen des Kohlenstoffmarktes vorangetrieben werden sollen.