Konsultation für ein Reallabore-Gesetz und ergänzende Maßnahmen

Reallabore (engl.: „regulatory sandboxes“) machen es möglich, Innovationen für eine befristete Zeit unter möglichst realen Bedingungen und unter behördlicher Begleitung zu erproben, die im allgemeinen Rechtsrahmen an Grenzen oder auf offene Fragen stoßen. In vielen Fällen basieren Reallabore auf Experimentierklauseln, die es der zuständigen Behörde ermöglichen, für die Erprobung kontrollierte Ausnahmen von fachrechtlichen Vorgaben und Verboten zu gestatten.

Reallabore bieten als Testräume für Innovation und Regulierung verschiedene Potenziale, die gerade auch für den digitalen und nachhaltigen Wandel von Wirtschaft und Gesellschaft von Bedeutung sind:

• Reallabore machen es möglich, schon im frühen Stadium über die Chancen und Risiken einer Innovation zu lernen. Auf Grundlage der im Reallabor gewonnenen Ergebnisse kann der Rechtsrahmen später angepasst werden, etwa um die betreffende Innovation allgemein zuzulassen (regulatorisches Lernen). 
• Reallabore erleichtern und beschleunigen den Transfer von Innovationen in die Praxis und leisten einen Beitrag zur schnelleren Skalierung. Nicht nur technologische, sondern auch Soziale Innovationen können im Mittelpunkt stehen.
• Reallabore beschleunigen die sozial-ökologische Transformation. Sie ermöglichen es zum Beispiel, wegweisende neue klima- und umweltschonende Technologien und Konzepte zu erproben. Sie schaffen Freiräume und helfen zugleich zu lernen, wie auch in einer zunehmend digitalen Welt wichtige Schutz- und Sicherheitsstandards gewährleistet werden können.
• Reallabore schaffen Raum für Partizipation und stärken damit die gesellschaftliche Akzeptanz für Innovationen.

Reallabore gibt es in Deutschland in verschiedenen Bereichen und Ausgestaltungen. Klassische Schwerpunkte sind die Bereiche Mobilität, Gesundheit, Logistik und Verwaltung. Doch auch in vielen weitere Anwendungsfeldern entstehen aktuell Initiativen und Ideen für Reallabore. Das BMWK zeichnet regelmäßig herausragende Beispiele mit dem Innovationspreis Reallabore aus, die auf www.innovationspreis-reallabore.de vorgestellt werden.

Im Rahmen der Konsultation für ein Reallabore-Gesetz liegt der Fokus auf Reallaboren als Politikinstrument entsprechend der Definitionen des Rates der Europäischen Union sowie der EU-Kommission. Demnach zeichnen sich Reallabore (engl.: „regulatory sandboxes“) durch folgende Merkmale aus:

• Sie ermöglichen die befristete Erprobung innovativer Technologien, Produkte, Dienstleistungen oder Ansätze,
• unter möglichst realen Bedingungen,
• unter Beteiligung der zuständigen Behörde, die die Erprobung je nach Ausgestaltung des Reallabors beaufsichtigt, aktiv begleitet, unterstützt und/oder kontrollierte Ausnahmen von allgemeinen rechtlichen Vorgaben gestattet, und
• sie ermöglichen regulatorisches Lernen.

Die Ressorts der Bundesregierung stimmen sich in der Interministeriellen Arbeitsgruppe Reallabore regelmäßig ab und arbeiten eng zusammen, um die rechtlichen Möglichkeiten für Reallabore zu verbessern. Zur Abstimmung mit den Ländern wurde im Rahmen der Erarbeitung des Reallabore-Gesetzes im Mai 2023 der Bund-Länder-Arbeitskreis Reallabore ins Leben gerufen

In Deutschland wurden zuletzt Experimentierklauseln u. a. für die Erprobung des autonomen Fahrens, innovativer Modelle der Personenbeförderung sowie digitaler Identifizierungsverfahren geschaffen und novelliert. Das BMWK unterstützt dabei mit einer Arbeitshilfe zur Formulierung von Experimentierklauseln und aktuellen Rechtsgutachten. Neben der Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen wird die Praxis durch Veranstaltungen und Workshops im Rahmen des Netzwerks Reallabore, durch aktuelle Informationen und Leitfäden sowie durch die Verleihung des „Innovationspreis Reallabore“ unterstützt.

Da viele wichtige Innovationsbereiche durch EU-Gesetzgebung bestimmt sind, hatte die Bundesregierung im Rahmen ihrer Ratspräsidentschaft 2020 das Thema Reallabore auch auf europäischer Ebene verankert und Ratsschlussfolgerungen zu Reallaboren und Experimentierklauseln initiiert. Darin haben sich die EU-Mitgliedsstaaten erstmals auf ein gemeinsames Verständnis von Reallaboren geeinigt und die EU-Kommission dazu aufgefordert, neue rechtliche Grundlage für Reallabore und Experimentierklauseln zu schaffen.

Das mit Erfolg: Die EU-Kommission hat als Reaktion in vielen neuen Gesetzgebungsvorschlägen Regelungen für Reallabore vorgeschlagen, so etwa für die Erprobung von Künstlicher Intelligenz, von Blockchain-Lösungen, von Null- Emissions-Technologien sowie von grenzüberschreitenden E-Government-Lösungen. Damit ergeben sich auch in Deutschland neue Möglichkeiten zur Erprobung von Innovationen in Reallaboren.

Es ist Auftrag des Koalitionsvertrags für die 20. Legislaturperiode, ein Gesetz zu schaffen, das einheitliche und innovationsfreundliche Rahmenbedingungen für Reallabore bietet und neue Freiräume zur Erprobung von Innovationen ermöglicht. Das Gesetz soll u. a. übergreifende Standards für Reallabore und Experimentierklauseln gesetzlich verankern, die attraktive Bedingungen bieten und gleichzeitig regulatorisches Lernen fördern. Ebenso hat sich die Bundesregierung im Koalitionsvertrag zum Ziel gesetzt, zeitlich und räumlich begrenzte Experimentierräume zu ermöglichen, in denen innovative Technologien, Dienstleistungen oder Geschäftsmodelle unter realen Bedingungen erprobt werden können.

Die Schaffung eines Reallabore-Gesetzes dient auch der Umsetzung der Digitalstrategie, der Start-up-Strategie, der Strategie für Soziale Innovationen und Gemeinwohlorientierte Unternehmen sowie der Zukunftsstrategie Forschung und Innovation der Bundesregierung. Ebenso greift sie Empfehlungen der Expertenkommissionen Forschung und Innovation sowie des Zukunftsrats des Bundeskanzlers auf.

Das BMWK hat im September 2021 unter dem Titel „Neue Räume, um Innovationen zu erproben“ ein Konzept für ein solches Reallabore-Gesetz und für begleitende Maßnahmen veröffentlicht, dass auch von der Wirtschaftsministerkonferenz der Länder ausdrücklich unterstützt wurde. Das Konzept schlägt folgende vier Element vor:

1. Verankerung übergreifender Standards für Reallabore und Experimentierklauseln.
2. Neue rechtliche Möglichkeiten zur Erprobung von Innovationen in Reallaboren in wichtigen Innovationsbereichen.
3. Verankerung eines verbindlichen Experimentierklausel-Checks in der Gesetzgebung.
4. Schaffung eines One-Stop-Shops als zentraler Ansprechpartner für die Praxis.

Das vorliegende Grünbuch Reallabore fasst für alle vier Elemente den aktuellen Diskussionsstand zusammen und stellt Fragen, ob und auf welche Weise die entsprechenden Maßnahmen umgesetzt werden sollten. Betroffene Organisationen, Länder und Kommunen, Forschungsinstitutionen und Hochschulen, Behörden, Unternehmen und Verbände sowie interessierte Bürgerinnen und Bürgern sind herzlich eingeladen, ihre Einschätzungen und Ideen einzubringen. Die eingereichten Antworten fließen in die Erarbeitung eines Gesetzentwurfes sowie weiterer Maßnahmen ein.