Sprungmarken-Navigation

29.09.2022 - Artikel - Digitalisierung

Reallabore – Testräume für Innovation und Regulierung

Einleitung

Reallabore werden für den Innovationsstandort Deutschland immer wichtiger. Kreative Unternehmen, Verwaltungen und Forscher testen darin, was noch vor wenigen Jahren undenkbar war: Zum Beispiel autonome Fahrzeuge, Drohnen oder Schiffe, neue Lösungen für Telemedizin oder öffentliche Verwaltungen. Gleichzeitig helfen Reallabore zu verstehen, welche Regeln die digitale Welt von morgen braucht.

Einen Überblick und den aktuellen Stand der Umsetzung der Reallabore-Strategie finden Sie hier.

Was sind Reallabore?

Reallabore als Testräume für Innovation und Regulierung machen es möglich, unter realen Bedingungen innovative Technologien, Produkte, Dienstleistungen oder Ansätze zu erproben, die mit dem bestehenden Rechts- und Regulierungsrahmen nur bedingt vereinbar sind. Die Ergebnisse solcher zeitlich und oft räumlich begrenzten Experimentierräumen bieten die Grundlage dafür, den Rechtsrahmen evidenzbasiert weiterzuentwickeln. Experimentierklauseln sind häufig die rechtliche Grundlage.

Gleichzeitig leisten Reallabore einen wichtigen Beitrag zu mehr Nachhaltigkeit. Sie ermöglichen es etwa, wegweisende neue klima- und umweltschonende Technologien und Geschäftsmodelle zu erproben, und helfen zu lernen, wie auch in einer zunehmend digitalen Welt wichtige Schutz- und Sicherheitsstandards gewährleisten werden können. Indem Reallabore Raum für Partizipation schaffen, stärken sie die gesellschaftliche Akzeptanz für Innovationen.

Mit seinen Schlussfolgerungen zu Reallaboren und Experimentierklauseln hat sich der Rat der Europäischen Union auf ein entsprechendes Verständnis von Reallaboren geeinigt und deren Potenziale für Innovation und eine zukunftsorientierte Gesetzgebung betont.

Mit der Digitalisierung erobern neue Technologien und Geschäftsmodelle schneller denn je Wirtschafts- und Lebensbereiche. Solche Innovationen bieten zahlreiche Chancen, sie haben aber oft auch umwälzende Auswirkungen auf Verbraucher, Unternehmen und Gesellschaft, die sich kurzfristig nur schwer abschätzen lassen. Reallabore sind dafür da, über Chancen und Risiken dieser Innovation zu lernen und die richtigen regulatorischen Antworten zu finden.

Selbstverständlich müssen sich selbst die innovativsten Ideen im geltenden Rechtsrahmen bewegen. Für solche Testräume braucht es daher rechtliche Flexibilisierungsinstrumente, zum Beispiel in Form von Experimentierklauseln. Das Personenbeförderungsgesetz zeigt, wie eine solche innovationsoffene und zukunftsfähige Klausel aussehen kann.

Experimentierklausel im §2 (7) Personenbeförderungsgesetz

"Zur praktischen Erprobung neuer Verkehrsarten oder Verkehrsmittel kann die Genehmigungsbehörde auf Antrag im Einzelfall Abweichungen von Vorschriften dieses Gesetzes oder von auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften für die Dauer von höchstens vier Jahren genehmigen, soweit öffentliche Verkehrsinteressen nicht entgegenstehen."

Auch in anderen Bereichen gibt es solche Öffnungsklauseln, zum Beispiel in der „Drohnenverordnung“. Je mehr Gestaltungsspielräume durch Experimentierklauseln und andere Instrumente geschaffen werden, umso besser sind die Voraussetzungen für die Erprobung innovativer Technologien und Geschäftsmodelle. In ihrem Paket für Bürokratieerleichterungen hat die Bundesregierung am 13. April 2021 beschlossen, in Zukunft für jedes Gesetz zu prüfen, ob durch die Aufnahme einer Experimentierklauseln Reallabore ermöglicht werden können.

Entwicklung eines „smarten“ Rechtsrahmens

Reallabore zielen dabei nicht auf eine Deregulierung oder den Abbau von Sicherheits- und Schutzstandards. Ganz im Gegenteil gibt es viele Bereiche, in denen Rechtsunsicherheit besteht und sinnvolle Regelwerke erst geschaffen werden müssen. Gleichzeitig müssen wir auch bestehende Regeln, die unter Umständen vor Jahrzehnten entstanden sind, in Zeiten des digitalen Wandels häufiger als bisher in Frage stellen. Reallabore können helfen, einen geeigneten Rechtsrahmen zu entwickeln, ohne sinnvolle und notwendige Standards zu opfern.

Reallabore als Testräume für Innovation und Regulierung zeichnen sich vor allem durch ein klares regulatorisches Erkenntnisinteresse aus. Es geht dabei nicht nur um die Erprobung digitaler Innovationen unter realen Bedingungen, sondern auch um einen Erkenntnisgewinn des Gesetzgebers für künftige Regulierungen. Wie müssen Regelungen in bestimmten Bereichen angepasst oder gestaltet werden, um Innovationen auch zur Anwendung zu bringen, Gründungen von Start-ups zu erleichtern und Wettbewerb zu fördern, ohne notwendige Standards aufzugeben? Wollen wir alles Neue zulassen? Oder wollen wir alles, was nicht mit gegenwärtigen Regulierungen zulässig ist, verbieten? Die Antwort liegt in den meisten Fällen irgendwo dazwischen und Reallabore können dabei helfen, einen geeigneten und zukunftsfähigen Regulierungsrahmen zu entwickeln.

Wenn es uns noch stärker gelingt, durch Reallabore nicht nur Testräume für die Erprobung neuer Produkte und Geschäftsmodelle zu schaffen, sondern gleichzeitig aktiv das regulatorische Umfeld so weiterzuentwickeln, dass es mit dem Tempo der Digitalisierung mithalten kann, ist ein wichtiger Schritt getan, damit Deutschland im internationalen Wettbewerb um Köpfe und Ideen auch in Zukunft mithalten kann.

Unter dem Begriff des „Reallabors“ werden im BMWK zwei unterschiedliche Konzepte verfolgt:

  • Reallabore als Testräume für Innovations und Regulierung machen es möglich – zumeist auf Basis von Experimentierklauseln –, digitale Technologien und Geschäftsmodelle unter realen Bedingungen zu erproben, die im allgemeinen Rechtsrahmen noch an Grenzen stoßen.
  • Die Reallabore der Energiewende sind ein Förderformat im Rahmen des 7. Energieforschungsprogramms der Bundesregierung. Ihre Umsetzung ist im allgemeinen Rechtsrahmen möglich, regulatorische Experimentierklauseln sind derzeit nicht vorgesehen. Für weitere Informationen zu den Reallaboren der Energiewende besuchen Sie bitte das Dossier „Energieforschung und Innovation“ oder reallabore.energieforschung.de.
Computerchip zum Thema Digitalisierung

© Raimundas/stock.adobe.com

Den digitalen Wandel gestalten

Zum Artikel

Unsere Strategie

Die Reallabore-Strategie des BMWK

Mit der Reallabore-Strategie will das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz digitale Innovationen ermöglichen und Regulierung weiterentwickeln.

Um Reallabore als Instrument der Digitalisierung zu stärken, verfolgt das BMWK drei Ziele:

1. Reallabore brauchen rechtliche Spielräume

Ein Kernziel der Reallabore-Strategie besteht darin, den rechtlichen Rahmen so zu gestalten, dass die Erprobung von innovativen Technologien und Geschäftsmodellen ermöglicht und erleichtert wird.

Mehr Luft zum Atmen: Experimentierklauseln

Wenn wir dem Fortschritt nicht „regulatorisch hinterherlaufen“ wollen, brauchen wir in Zukunft mehr Flexibilität und „Luft zum Atmen“. Experimentierklauseln stellen zentrale Bausteine dar, um den Rechtsrahmen innovationsoffen und zukunftsorientiert zu gestalten. Daher muss dieses Instrument gestärkt werden. Die Reallabore-Strategie zielt deshalb darauf ab, neuen Gesetzen und Verordnungen durch die verstärkte Anwendung von Experimentierklausel mehr Flexibilität zu verleihen sowie bestehende Klauseln zu verbessern. Dazu hat die Bundesregierung in ihrem Paket für Bürokratieerleichterungen beschlossen, in Zukunft für jedes Gesetz zu prüfen, ob durch die Aufnahme einer Experimentierklauseln Reallabore ermöglicht werden können.

Um Experimentierklauseln zu formulieren, haben wir eine Arbeitshilfe entwickelt. Die Arbeitshilfe beschreibt fünf Schritte um eine rechtssichere und innovationsoffene Experimentierklausel zu entwickeln sowie einen konkreten „Setzkasten“ als Formulierungshilfe. Sie basiert auf einem umfangreichen Gutachten (PDF, 5 MB) der Kanzlei Noerr im Auftrag des BMWK. Auf Grundlage dieser Arbeitshilfe arbeitet die Geschäftsstelle Reallabore eng mit den betroffenen Ressorts zusammen, um neue Experimentierklauseln zu schaffen und die bestehenden Regelungen zu verbessern.

Rechtlicher Anpassungsbedarf

Dennoch gibt es nach wie vor in vielen Innovationsbereichen keine rechtlichen Möglichkeiten für Reallabore. In einem Gutachten für das BMWK hat EY Law Deutschland eine Reihe von potentiellen Handlungsfeldern identifiziert, bei denen Experimentierklauseln und Reallabore die Erprobung neuer Ideen erleichtern würde, wie zum Beispiel bei der Digitalisierung von Zivilprozessen oder beim digitalen Führerschein. Allerdings sind nicht alle Bereiche für den Einsatz von Reallaboren geeignet.

Aber auch dort, wo der rechtliche Rahmen Reallabore zulässt, fehlen einheitliche Standards. Sowohl für Mittelständler und Start-ups, als auch für die Genehmigungsbehörden, sind die Rechtslage und die Genehmigungspraktiken teils unübersichtlich oder schwer nachvollziehbar. Hier besteht erheblicher Handlungsbedarf.

Konzept für ein Reallabore-Gesetz

Die Wirtschaftsministerkonferenz der Länder hat vor diesem Hintergrund im Juni 2021 betont, Reallabore seien „unerlässlich, um [..] den Weg für Innovationen zu ebnen und diese zu beschleunigen“ und sie hat die Bundesregierung gebeten, „ein Bundesexperimentiergesetz zu erarbeiten, das themenübergreifend einen einheitlichen gesetzlichen Rahmen zur Einrichtung dieser Testräume schafft“.

Daher hat das Bundeswirtschaftsministerium die bisherigen Arbeiten gebündelt und ein Konzept für ein Reallabore-Gesetz vorgelegt, das bundesweit einheitliche und innovationsfreundliche Rahmenbedingungen für Reallabore bietet und neue Freiräume zur Erprobung von Innovationen ermöglicht.

Internationale Vorbilder und europäischer Rahmen

Das Gutachten „Reallabore – Überblick über internationale regulatorische Ansätze und ihre Umsetzbarkeit in deutsches Recht“ zeigt, welche rechtlichen Erprobungsansätze weltweit zum Einsatz kommen. Davon ausgehend untersucht es für Frankreich, Dänemark und Japan im Detail, welche Ansätze in das deutsche Recht überführt werden könnten.

Auch das europäische Recht spielt oft eine wichtige Rolle für Reallabore. Im Rahmen der deutschen Präsidentschaft hat der Rat der Europäischen Union am 16. November 2020 Ratsschlussfolgerungen zu Reallaboren und Experimentierklauseln beschlossen. Damit haben die EU-Mitgliedstaaten erstmals ein gemeinsames europaweites Verständnis geschaffen, was Reallabore (englisch: „regulatory sandboxes“) sind und welche Chancen sie bieten. Wenn es nun darum geht, die gesetzlichen Grundlagen für Reallabore zu verbessern, ist nun vor allem die Europäische Kommission gefragt.

Die EU-Kommission hat in ihrem im April 2021 veröffentlichten Entwurf einer KI-Regulierung europaweit einheitliche Regeln für KI-Reallabore vorgeschlagen. Der Entwurf sieht u. a. erweiterte rechtliche Möglichkeiten zur Datennutzung im KI-Reallabor und rechtliche Begleitung durch die zuständigen Behörden vor. In seiner allgemeinen Ausrichtung zur KI-Verordnung hat der Rat im Dezember 2022 deutliche Verbesserungen für KI-Reallabore beschlossen, u.a. eine Ausweitung der datenschutzrechtlichen Möglichkeiten im Reallabor, innovations- und KMU/Start-up-freundliche Modalitäten sowie Unterstützung durch die zuständige Behörde. Die Bundesregierung setzt sich in den Trilogverhandlungen weiter für moderne und attraktive Regelungen für KI-Reallabore ein und strebt eine ambitionierte Umsetzung in Deutschland an. Gerade für Start-ups und KMU sind Reallabore von zentraler Bedeutung, um neue KI-Systeme rechtsicher zu erproben und zu entwickeln. Einen umfassenden Überblick zu regulatorischen Hürden und Lösungsansätzen zum Einsatz von KI sowie potenziellen Anwendungsfeldern von KI-Reallaboren liefert das Gutachten „Analyse der Potentiale und rechtlichen Umsetzungsmöglichkeiten von KI-Reallaboren auf europäischer und nationaler Ebene unter besonderer Berücksichtigung des Entwurfs der Europäischen Kommission für einen KI-Rechtsrahmen“. Darin wird insbesondere auf Bedarfe für die Erprobung von KI und deren Regulierung in den Sektoren Finanzen, Mobilität, Verwaltung, Gesundheit, Rechtsdienstleistungen sowie Klimawandel und Energie eingegangen.

2. Know-how-Transfer und Vernetzung

Wir müssen Unsicherheiten und Informationsdefizite abbauen sowie die Vernetzung und den Austausch zwischen Wirtschaft, Wissenschaft und Verwaltung verbessern. In vielen laufenden und geplanten Projekten tauchen immer wieder dieselben Fragen auf: Ist so etwas rechtlich möglich? An wen muss ich mich wenden? Wo finde ich mögliche Projektpartner? Was muss ich mit Blick aufs Beihilfe- und Wettbewerbsrecht beachten und wie steht es um Fragen der Haftung und Versicherung? Wer kann mich unterstützen?

Die Beantwortung dieser Fragen kosten Zeit und Kraft – nicht selten ein Grund dafür, dass innovative und Erfolg versprechende Ideen nicht umgesetzt werden.

„Handbuch Reallabore“

Unser Ziel ist es, Informationsdefizite abzubauen, Synergieeffekte zu nutzen und Doppelarbeit zu vermeiden. Daher hat das BMWK das „Handbuch Reallabore“ entwickelt. Damit sollen die relevanten Akteure die richtigen und notwendigen Fragen stellen und gleichzeitig bei der Beantwortung unterstützt werden. Das Handbuch informiert über rechtliche Fragestellungen und zeigt gelungene Beispiele aus der Praxis.


„Praxishilfe zum Datenschutz in Reallaboren“

Für Reallabore ist die Umsetzung der datenschutzrechtlichen Vorgaben der DS-GVO häufig mit Herausforderungen verbunden. Die datenschutzrechtlichen Regelungen enthalten jedoch an vielen Stellen Spielräume, die sich gerade für die Erprobung digitaler Innovationen nutzbar machen lassen. Das Datenschutzrecht gibt dem Rechtsanwender eine Reihe flexibler Instrumente an die Hand, die eine rechtskonforme Erprobung digitaler Innovationen zulassen und in der Praxis oftmals unterschätzt werden.

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz hat mit der Praxishilfe zum Datenschutz in Reallaboren nun eine Broschüre vorgelegt, in der die wichtigsten datenschutzrechtlichen Anforderungen an die Erprobung von Innovationen in Reallaboren aufgezeigt und Hinweise gegeben werden, wie Unternehmen damit erfolgreich umgehen können. Die Praxishilfe basiert auf einem umfangreichen Gutachten der Kanzlei Noerr im Auftrag des BMWK.

Forschungsgutachten zu Reallaboren, Online-Konsultation

Das BMWK hat ein Gutachten mit dem Titel „Potenziale und Anforderungen regulatorischer Experimentierräume (Reallabore)“ an die VDI-Technologiezentrum GmbH vergeben, die das Thema zusammen mit der Münchner Kanzlei Bird & Bird LLP umfangreich bearbeitet hat. In dem Gutachten wurde zunächst ein umfassendes Screening bestehender Projekte in Deutschland vorgenommen, die zumindest teilweise einen Reallabor-Ansatz verfolgen. Im Rahmen von sechs Fallstudien wurde anschließend für ausgewählte Branchen und Anwendungsfälle analysiert, welche Hürden bei der Umsetzung bestehen, aber auch welche Chancen und Möglichkeiten die Projekte bieten. Die Fallstudien stehen unter den folgenden Links zum Download zur Verfügung:

- Delivery Robot Hamburg (PDF, 200 KB)
- Kooperatives E-Government in föderalen Strukturen (PDF, 448 KB)
- Telemedizin in Baden-Württemberg (PDF, 402 KB)
- Autonomer Bus Bad Birnbach (PDF, 664 KB)
- SINTEG: Schaufenster Intelligente Energie (PDF, 440 KB)
- AutoNOMOS Labs Berlin (PDF, 543 KB)

Auf der Basis der Fallstudien haben die Auftragnehmer einen Leitfaden für die Schaffung von Reallaboren entwickelt. Dieser Leitfaden-Entwurf (PDF, 967 KB) wurde im Rahmen einer Online-Konsultation im Frühjahr 2019 durch die Expertinnen und Experten des Netzwerks Reallabore auf seine Praxistauglichkeit hin überprüft. Dabei wurden die Mitglieder des Netzwerks auch gebeten, eigene Beispiele für interessante Praxisprojekte vorzustellen. Die Ergebnisse des Forschungsgutachtens und die Hinweise und Ideen aus dem Netzwerk Reallabore bilden schließlich die Grundlage für das „Handbuch Reallabore“. Eine Zusammenfassung der Ergebnisse des Konsultationsprozesse (PDF, 373 KB) stehen zum Download zur Verfügung.

„Netzwerk Reallabore“

Durch die Einrichtung eines „Netzwerk Reallabore“ soll der Austausch und die Vernetzung zwischen den Stakeholdern erleichtert und Informationen über rechtliche Möglichkeiten, zukünftige Reallabore-Wettbewerbe oder Praxisbeispiele aus dem In- und Ausland verbreitet werden. Das Netzwerk kann auch dazu dienen, Projektpartner, wie zum Beispiel ein Start-up mit einer innovativen Idee und eine experimentierfreudige Gemeinde, zusammenzuführen. Das erste Treffen des Netzwerks fand am 28. August 2019 im BMWK statt. Auch zwischen den Bundesministerien wird die Vernetzung durch die bestehende interministerielle Arbeitsgruppe gestärkt.

Interministerielle Arbeitsgruppe „Reallabore als Testräume für Innovation und Regulierung“

Die konkreten Anwendungsfelder von Reallaboren sind vielfältig und gehen weit über die Zuständigkeiten des BMWK hinaus. Auch der Koalitionsvertrag hat das klare Ziel, Reallabore und Experimentierräume in ganz unterschiedlichen Themenbereichen voranzutreiben. Die enge Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Ressorts ist daher zentrale Voraussetzung für eine erfolgreiche Umsetzung unserer Reallabore-Strategie.

Um den Austausch zu vereinfachen, wurde die interministerielle Arbeitsgruppe „Reallabore“ ins Leben gerufen, die seit 2018 regelmäßig tagt. Es gibt einen breiten Konsens, dass Reallabore in Zeiten des digitalen und nachhaltigen Wandels ein wichtiges und notwendiges Instrument darstellen, um den Regulierungsrahmen weiterzuentwickeln und Innovation in Deutschland zu ermöglichen.

Illustration Binärcode

© Kirti Patel / iStock

Handbuch Reallabore

Zum Handbuch

Handbuch Reallabore

Freiräume für Innovationen

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz möchte Unternehmen, Forschung, Politik und Verwaltungen dazu ermuntern, gemeinsame Erprobungsprojekte anzustoßen. Hierfür bietet das Handbuch Hilfestellungen und Beispiele aus der Praxis.

Das Bundeswirtschaftsministerium hat am 23. Juli 2019 das Handbuch „Freiräume für Innovationen“ veröffentlicht. Das vollständige Handbuch steht hier zum Download zur Verfügung.

Kapitel 1: Reallabore in Deutschland

Reallabore sind in aller Munde. Doch was versteht man eigentlich genau unter Reallaboren? In welchen Bereichen kommen sie zum Einsatz? Und welche Rolle spielen sie im Ausland? Diese Fragen stehen im ersten Kapitel im Mittelpunkt.

Kapitel 2: Reallabore gestalten

Das zweite Kapitel ist ein Praxisführer für Reallabore. Dieser richtet sich an Entscheider in Unternehmen, Forschung und Verwaltung, die ein Reallabor als Testraum für Innovation und Regulierung schaffen wollen. Es zeigt, welche zentralen Fragen sich stellen, und hilft, sie zu beantworten. Beispiele aus der Praxis illustrieren die Erläuterungen. Ein erster Entwurf des Praxisführers entstand im Rahmen des Gutachtens „Potenziale und Anforderungen regulatorischer Experimentierräume (Reallabore)“. Dieser wurde in einer Online-Konsultation intensiv von den Expertinnen und Experten des „Netzwerks Reallabore“ geprüft und auf dieser Grundlage überarbeitet.

Kapitel 3: Reallabore ermöglichen

Reallabore brauchen oftmals rechtliche Spielräume. Experimentierklauseln sind ein zentrales Rechtsinstrument, um diese Spielräume zu schaffen.

Das dritte Kapitel erklärt zunächst, was unter einer Experimentierklausel zu verstehen ist und worin sich einzelne Experimentierklauseln unterscheiden. Ebenso wird beschrieben, welche verfassungsrechtlichen Anforderungen sich stellen, wenn neue Experimentierklauseln geschaffen werden.

Schließlich wird dargestellt, welche konkreten Experimentierklauseln von Bedeutung sind, wenn es um Erprobung technologischer Innovationen geht. Für vier dieser Klauseln wird exemplarisch gezeigt, welche Erfahrungen mit der Nutzung der Experimentierklauseln in der Praxis bisher gemacht wurden – und wo Verbesserungsbedarf bestehen könnte.

Formeln an einer Tafel zum Thema Innovationspolitik; Quelle: stock.adobe.com – pict rider

© stock.adobe.com – pict rider

Innovationspolitik

Zum Artikel

Netzwerk Reallabore

Werden Sie Teil unseres Netzwerks!

Interessieren Sie sich für Reallabore oder haben vielleicht selbst, als Verwaltung, als Unternehmen oder im Rahmen Ihrer wissenschaftlichen Arbeit, Erfahrungen mit diesem Thema gesammelt? Wollen Sie über weitere Entwicklungen informiert werden und sich mit anderen Experten und Praktikern austauschen?

Dann laden wir Sie ein: Werden Sie Teil unseres Reallabore-Netzwerks und helfen Sie mit, Reallabore zu ermöglichen und den Innovationsstandort Deutschland zu stärken! Bereits heute gehören über 500 Mitglieder unserem Netzwerk an. Als Mitglied erfahren Sie immer, wann neue Netzwerktreffen und Expertenworkshops stattfinden.

Um das Angebot des Netzwerks weiter auszubauen und zu vertiefen, wurde von Dezember 2019 bis Januar 2020 eine Umfrage zu den Wünsche und Interessen der Netzwerkmitglieder durchgeführt. Die Ergebnisse der Umfrage stehen hier (PDF, 493 KB) zum Download bereit.

Bei Fragen und Anregungen oder zur Teilnahme am Netzwerk können Sie sich gern per Mail an reallabore@bmwk.bund.de wenden.

Publikationen

Pressemitteilungen

  • 31.05.2022 - Pressemitteilung - Innovationsförderung

    Ausgezeichnete Reallabore:
    Bundeswirtschaftsministerium würdigt Testräume für digitale und ökologische Transformation

    Öffnet Einzelsicht
  • 03.09.2021 - Pressemitteilung - Digitalisierung

    Neue Räume für Innovationen: BMWi legt Konzeptvorschlag für Reallabore-Gesetz vor

    Öffnet Einzelsicht

Weiterführende Informationen

Schlaglichter der Wirtschaftspolitik

Quadrocopter zum Thema Reallabore