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Die Klimastrategie für die Garantieinstrumente der Außenwirtschaftsförderung
Einleitung
Das Pariser Klimaschutzabkommen nimmt seit Dezember 2015 alle Mitgliedstaaten der UN für eine globale Klimapolitik in die Pflicht: Auf der 21. internationalen Klimakonferenz, auch „COP 21“ genannt, einigte man sich, die Erderwärmung auf deutlich unter 2 Grad Celsius, möglichst 1,5 Grad Celsius, zu begrenzen. Kurze Zeit später trat das Abkommen in Kraft und inzwischen haben es 193 Vertragsstaaten unterzeichnet. Mit seinen langfristigen Dekarbonisierungszielen folgt es auf das Kyoto-Protokoll von 1997 und ist der Grundstein für die deutsche Klimapolitik.
Gemäß dem vereinbarten Ziel setzt sich die Bundesregierung dafür ein, den menschengemachten globalen Temperaturanstieg auf 1,5 Grad Celsius zu begrenzen. Auch im Koalitionsvertrag ist vereinbart, Potenziale auf allen staatlichen Ebenen zu aktivieren, um die Klima-, Energie- und Wirtschaftspolitik – national wie international – auf den 1,5-Grad-Pfad auszurichten.
Hierzu ist eine weitgehende Dekarbonisierung der Weltwirtschaft erforderlich. Die Exportbranche als zentrale Säule der deutschen Wirtschaft nutzt diese Transformation bereits als Chance. Technologien im Bereich der Erneuerbaren Energien, beispielsweise Windturbinen, erhöhen heute schon die deutsche Exportquote. Einige Unternehmen sind zudem mit ihren angebotenen Maschinen und Anlagen Weltmarktführer in Sachen Energieeffizienz. Die Exportwirtschaft leistet damit einen wichtigen Beitrag zur Erreichung des 1,5-Grad-Zieles.
Garantien des Bundes als Hebel für internationalen Klimaschutz
Mit der Klimastrategie für die Garantieinstrumente der Außenwirtschaftsförderung, die am 1. November 2023 in Kraft tritt , bringt die Bundesregierung die Deckungspolitik der Exportkreditgarantien, der Investitionsgarantien und der Garantien für ungebundene Finanzkredite (UFK) in Einklang mit dem 1,5-Grad-Pfad und reduziert den Treibhausgasfußabdruck dieser Instrumente bis 2045 für Deckungen in Industrieländern bzw. 2050 für Deckungen in Entwicklungs- und Schwellenländern auf Netto Null. Damit leistet sie einen eigenen Beitrag zur Erreichung der internationalen Klimaziele.
Erste Deckungserleichterungen für Projekte aus dem Bereich erneuerbare Energien bei den Exportkredit- und Investitionsgarantien waren bereits im Jahr 2020 eingeführt worden. Zeitgleich wurde ein Ausschluss bestimmter Kohle- und Erdölprojekte beschlossen.
Ziel der aktuellen Klimastrategie für die Außenwirtschaftsförderung ist es, Innovationen und klimafreundliche Technologien anzureizen, die Transformation in den Zielländern zu unterstützen und den Export sowie die Investitionen in grüne Technologien zu fördern. Grüne und innovative Exporte und Investitionen in erneuerbare Technologien können künftig zu deutlich attraktiveren Bedingungen ab-gesichert werden.
Klimakategorien entscheiden über Ausschluss und Erleichterungen
Ob sich ein Exportgeschäft oder eine Investition für Deckungserleichterungen qualifiziert oder von einer Indeckungnahme ausgeschlossen ist, wird ab sofort anhand von Klimakategorien bestimmt. Exportgeschäfte oder Investitionen werden in eine von drei Klimakategorien eingestuft:
Projekte der „grünen“ Kategorie leisten einen deutlichen Beitrag zum 1,5-Grad-Pfad und qualifizieren sich deshalb für verbesserte Deckungskonditionen.
Der „weißen“ Kategorie werden Projekte zugeordnet, die mit einem 1,5-Grad-Pfad vereinbar sind und zu den üblichen Konditionen förderungswürdig bleiben.
Zur „roten“ Kategorie zählen Projekte, die nicht mit einem 1,5-Grad-Pfad vereinbar und deshalb von einem Deckungsausschluss betroffen sind.
Für Exporte der „grünen“ Kategorie wurden vier Erleichterungen eingeführt, die bundesgedeckte Finanzierungen noch günstiger machen. Damit stärkt der Bund deutsche Exporteure in einem hart umkämpften Weltmarkt für klimafreundliche Technologien:
Die Deckungsquote bei der Finanzkreditdeckung für die wirtschaftlichen und politischen Risiken wurde von 95 Prozent auf 98 Prozent erhöht – damit verbilligen sich die Finanzierung und das deutsche „grüne“ Produkt.
Der generell zulässige Auslandsanteil wurde auf 70 Prozent erhöht. Damit erhalten Exporteure größere Flexibilität beim Sourcing und bessere Angebotspreise. Voraussetzung ist, dass Kernkompetenzen bzw. Schlüsseltechnologien weiterhin in Deutschland verbleiben. Davon profitiert auch die Exportwirtschaft Erneuerbare Energien.
Auf die Anzahlungserfordernis für lokale Kosten wird verzichtet. Damit kann der bundesgedeckte Teil der Gesamtfinanzierung steigen und die Kosten für die Kreditfinanzierung insgesamt werden spiegelbildlich reduziert.
Der Entgeltzuschlag für Lokalwährungen (so genannte „Weichwährungen“) entfällt. Damit wird die Prämie für Finanzierungen in Währungen abseits von Euro und Dollar der von solchen Hartwährungen gleichgestellt. Der Zuschlag hatte gerade „grüne“ Vorhaben behindert, da deren Erträge häufig auch in Ländern mit so genannten Weichwährungen generiert werden.
Investoren, die ihre „grüne“ Investition mit einer Investitionsgarantie absichern lassen wollen, werden ebenfalls durch deutlich verbesserte Deckungskonditionen unterstützt. Diese Verbesserungen umfassen:
Die Reduktion des Garantieentgelts um 20 Prozent, jedoch nicht auf weniger als auf 0,4 Prozent pro Jahr.
Die Reduktion des Selbstbehalts im Schadensfall von 5 Prozent auf 2,5 Prozent.
Die Verlängerung der Garantielaufzeit auf 20 Jahre, sofern dies unter Berücksichtigung des Rechtsschutzes möglich ist.
Der Verzicht auf die Antragsgebühr bei Erneuerbare-Energien-Projekten sowie Projekten zur Herstellung von grünem Wasserstoff.
Sektorleitlinien für Schlüsselsektoren flankieren den Umstieg auf kohlenstoffarme Geschäftsmodelle
Um Exporteuren und Investoren Planungssicherheit beim Übergang zu kohlenstoffarmen Geschäftsmodellen zu geben, erfolgt die Kategorisierung ihrer Geschäfte bzw. Projekte ab November 2023 mittels transparenter und verbindlicher Sektorleitlinien für so genannte Schlüsselsektoren. Dies sind Sektoren, die mit besonders hohen Treibhausgasemissionen verbunden, aber auch bedeutend für die deutsche Außenwirtschaft sind. Im Fokus stehen die drei Sektoren Energie, Transport und Schwerindustrie. Die Entwicklung der Sektorleitlinien erfolgte wissenschaftsbasiert, d. h. auf Basis anerkannter Klimaszenarien, wie der IEA „Net Zero by 2050“-Studie. Bei der Entwicklung der Sektorleitlinien wurden Exporteure, Investoren und die Zivilgesellschaft eingebunden.
Für alle Exportgeschäfte, welche nicht unter diese Sektor-leitlinien fallen und einen Auftragswert von mindestens 15 Mio. Euro und Kreditlaufzeiten von mindestens 24 Monaten aufweisen, erfolgt eine Klimakategorisierung auf Basis internationaler technischer Referenzstandards (EU-Taxonomie sowie Environmental, Health and Safety Guidelines der Weltbankgruppe). Für die Investitionsgarantien werden alle Projekte unabhängig vom Wert, die nicht unter die Sektorleitlinien fallen, nach dem oben beschriebenen Verfahren im Zuge der Antragsbearbeitung kategorisiert.
Die Exportkreditgarantien wurden in einer Pilotphase zwischen dem 01.01.2022 und dem 30.06.2023 daraufhin analysiert, inwieweit sie durch die Klimastrategie erfasst würden. Von 561 endgültig in Deckung genommenen Einzelgeschäften wären 27 Prozent von der Klimastrategie erfasst gewesen (entsprechen 85 Prozent des Deckungsvolumens). Hiervon wären 17 Prozent der grünen, 79 Prozent der weißen und 3 Prozent der roten Kategorie zuzuordnen gewesen. Bezogen auf die Deckungsvolumina wären 42 Prozent in die grüne, 54 Prozent in die weiße und 4 Prozent in die rote Kategorie gefallen. Somit zeigt diese Pilotphase, dass die Klimastrategie den weitaus größten Anteil der Deckungsvolumina erfasst, aber Unternehmen bei weniger als einen Drittel ihrer Geschäfte eine Prüfung der Klimaauswirkungen erwarten müssen. Der ganz überwiegende Teil der Geschäfte im Anwendungsbereich der Klimastrategie wäre nach Anzahl und nach Volumen in die grüne oder weiße Kategorie gefallen.
Klima-UFK schließt Versorgungslücke
In Ergänzung fördert der Bund mit der Einführung des neuen „Klima-UFK“ (Ungebundene Finanzkredite) weltweit Transformationsprojekte mit deutscher Beteiligung. Das bislang auf Rohstoffe fokussierte Garantieinstrument UFK wird erweitert und nun auch für Projekte zur Verfügung gestellt, die auf Basis langfristiger Abnahmeverträge zur Versorgung der deutschen Industrie mit Energie aus nachhaltigen Energieträgern (beispielsweise Batteriezellen) beitragen. Der Klima-UFK schließt somit eine Lücke, indem der Bund zur Versorgung mit Energie aus Energieträgern der Zukunft beiträgt, die in Deutschland selbst nicht in ausreichendem Maß hergestellt werden kann. Mit dem Instrument wird so ein zielgerichteter Anreiz geschaffen, um die deutsche Wirtschaft und den Wirtschaftsstandort Deutschland in der Transformation und im Wettbewerb zu unterstützen.
Langfristziel Netto Null in der Außenwirtschaftsförderung
Der Fortschritt bei der Ausrichtung der Außenwirtschaftsförderung an den Pariser Klimazielen wird anhand des so genannten Treibhausgasfußabdrucks (THG) gemessen. Der Fußabdruck umfasst alle Treibhausgas-Emissionen, die mit der Verwendung der vom Bund abgesicherten Lieferungen und Leistungen im Ausland verbunden sind. Im Einklang mit dem Pariser Klimaschutzabkommen soll der THG-Fußabdruck der Instrumente in fortgeschrittenen Volkswirtschaften bis 2045 und in sich entwickelnden und aufstrebenden Volkswirtschaften bis 2050 auf Netto Null reduziert werden. Zur Berechnung des THG-Fußabdrucks wurde eine Methodik auf Basis des Partnership for Carbon Accounting Financials (PCAF)-Standards entwickelt.
Internationales Level Playing Field
Im Rahmen der internationalen Klimaschutzkonferenz COP 26 in Glasgow hat sich die Bundesregierung 2021 verpflichtet, unverminderte fossile Energieprojekte ab 2023 nicht mehr zu unterstützen. Ausnahmen sind nur unter beschränkten und klar definierten Bedingungen und im Einklang mit dem Pariser Klimaabkommen möglich.
Was sind Exportkreditgarantien?
Die Exportkreditgarantien des Bundes (sogenannte Hermesdeckungen) sichern seit 1949 als Instrument der Außenwirtschaftsförderung Exporteure und Banken gegen wirtschaftlich und politisch bedingte Zahlungsausfälle ab und ermöglichen in vielen Fällen erst die notwendige Absatzfinanzierung eines Geschäfts. Es werden keine Kredite oder Finanzierungen zur Verfügung gestellt. Ziel des Instruments ist die Schaffung und Sicherung von Arbeitsplätzen in Deutschland sowie die Erschließung neuer bzw. der Erhalt bestehender Absatzmärkte. Das Instrument kommt nur dort zum Zuge, wo die private Versicherungswirtschaft kein entsprechendes oder ausreichendes Absicherungsangebot zur Verfügung stellt (Subsidiaritätsprinzip). Die Exportkreditgarantien stehen grundsätzlich allen Exportunternehmen und exportfinanzierenden Banken mit Sitz in Deutschland zur Verfügung – unabhängig ihrer Größe oder der Auftragshöhe. Wesentliche Kriterien für die Übernahme einer Exportkreditgarantie sind die Förderungswürdigkeit sowie eine ausreichende Aussicht auf einen schadensfreien Verlauf des Geschäftes (risikomäßige Vertretbarkeit). Durch die Übernahme einer Exportkreditgarantie wird das Risiko eines Zahlungsausfalls auf den Bund übertragen. Hierfür zahlen die Deckungsnehmer eine risikoadäquate Prämie (Entgelt). Das Instrument ist damit selbsttragend, stellt keine Subvention dar und hat in den vergangenen Jahren regelmäßig einen positiven Beitrag für den Bundeshaushalt erwirtschaftet. Seit Einführung des Instruments beläuft sich das kumulierte Ergebnis, d. h. der Ertrag für den Bundeshaushalt, auf rund sieben Mrd. Euro. Im Falle eines Schadens, z. B. der Insolvenz des ausländischen Kunden, entschädigt der Bund den Deckungsnehmer in Höhe der gedeckten Forderung ab-züglich eines Selbstbehalts.
Was sind Garantien für Ungebundene Finanzkredite (UFK-Garantien)?
Deutschland zählt als wichtige Industrienation zu den größten Rohstoffkonsumenten der Welt, sodass eine stabile und verlässliche Versorgung mit Rohstoffen für die Industrie von zentraler Bedeutung ist. Jedoch ist die Bundesrepublik wegen der begrenzten inländischen Ressourcen auf den Bezug von Rohstoffen aus dem Ausland angewiesen. Dabei ist die Rohstoffversorgung zunächst Aufgabe der Unternehmen selbst. Durch Angebotsengpässe, Handelsverzerrungen, drastische Preisanstiege sowie politische Einflüsse werden die Versorgungssituation und der Zugang zu bestimmten Rohstoffen für deutsche Unternehmen erschwert. Hier setzen die UFK-Garantien des Bundes an, die seit 1961 den Zugang zu Rohstoffen im Ausland erleichtern.
Die UFK-Garantien sind integraler Bestandteil der Rohstoffstrategie der Bundesregierung. Sie sichern Kreditgeber von Rohstoffvorhaben im Ausland gegen wirtschaftliche und politische Kreditausfallrisiken ab. Grundsätzlich muss das finanzierte Vorhaben als rohstoffwirtschaftlich förderungswürdig beurteilt werden und im besonderen staatlichen und gesamtwirtschaftlichen Interesse Deutschlands liegen. Darüber hinaus ist der Abschluss eines langfristigen Rohstoffliefervertrags mit einem deutschen Abnehmer Voraussetzung für die Garantieübernahme.
Mit Hilfe von Investitionsgarantien können deutsche Unternehmen ihre Direktinvestitionen in Entwicklungs- und Schwellenländern wirksam gegen politische Risiken absichern. Investitionsgarantien bieten langfristig Schutz, indem die Bundesregierung durch aktives Krisenmanagement den Eintritt von Schäden verhindert oder im Falle eines Schadens für die eingetretenen Verluste eine Entschädigung zahlt. Darüber hinaus stellen die Garantien eine werthaltige Sicherheit für Kapitalgeber dar. Voraussetzung für eine Garantieübernahme ist ein ausreichender Rechtsschutz für die Investition im Anlageland. Das ist grundsätzlich dann der Fall, wenn zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Anlageland ein Investitionsförderungs- und -schutzvertrag besteht oder die EU und ihre Mitgliedstaaten mit dem Land ein Investitionsschutzabkommen geschlossen haben. In Ausnahmefällen kann auch durch die innerstaatliche Rechtsordnung des Anlagelandes ein hinreichender Rechtsschutz gegeben sein, falls diese deutsche Investitionen ausreichend schützt. Außerdem muss das Vorhaben sowohl auf das Anlageland als auch auf Deutschland positive Auswirkungen haben und insgesamt als förderungswürdig eingestuft werden. Wesentlich sind dabei insbesondere die umweltbezogenen, sozialen und menschenrechtlichen Risiken des Vorhabens, die Beschäftigungswirkung im Anlageland und der Beitrag des Projekts zur Sicherung der Beschäftigung in Deutschland.
Darüber hinaus engagiert sich Deutschland in der im Jahr 2021 gegründeten Export Finance for Future (E3F)-Initiative. Die mittlerweile zehn europäischen Koalitionsmitglieder haben sich in einer Grundsatzerklärung das Ziel gesetzt, den schrittweisen Ausstieg aus kohlenstoffintensiven Projekten zu beschleunigen und die Unterstützung für klimafreundliche Transaktionen zu erhöhen. Unter deutschem Vorsitz im Jahr 2022 haben sich die Mitglieder der E3F-Initiative aufbauend auf der COP26-Erklärung („Glasgow Statement“) auf eine gemeinsame Definition des Umfangs der Erklärung verständigt. Die E3F-Mitglieder legen ihre policies zur Umsetzung des Statements offen und veröffentlichen jährlich einen Bericht über ihre Transaktionen im fossilen und klimafreundlichen Energiesektor. Ein weitgehender Deckungsausschluss für Kohlekraftwerke gilt bereits seit Oktober 2021.
Mit der Klimastrategie für die Garantieinstrumente der Außenwirtschaftsförderung setzt die Bundesregierung ihre Zusagen verlässlich und nachvollziehbar um. Das gilt sowohl für internationale Zusagen zum Ausstieg aus der För-derung internationaler fossiler Projekte als auch für Zusagen zur Begleitung der Transformation der Wirtschaft als Partner.
